三、公共行政的特殊职能

公共行政是一种特殊的管理活动，它有自己特定的管理范围和活动领域，因此，公共行政相应具有一些特殊的职能，它们表明公共行政组织授权管理社会公共事务的具体的或特殊的职责和作用，表现的是管理活动的个性方面。公共行政的特殊职能不是固定不变的，对它们有多种多样的分析和解释。

（一）特殊职能的界定和作用范围。如上所述，公共行政组织的具体活动和管辖权限是受法律和宪法约束的，由于各国的宪法、法律规定及对公共行政组织的构成上存在很大差异，因此，不同国家、不同地区或不同类型的公共行政组织所具有的特殊职能有所不同。其次，公共行政组织的特殊职能一般都是和它所管理的具体的公共事务相联系的，如管理公共教育事务的职能叫教育职能，管理公共文化事务的职能叫文化职能等等，而在对什么是公共事务的理解上，不同国家和地区存在着文化观念、社会习惯、传统认识等方面的差异，也使公共行政组织的特殊职能的界定和作用范围难以有统一的划分方法和标准。最后，公共行政组织的特殊职能不是固定不变的，随着社会条件的发展变化、人们关于公共事务的认识和要求等观念上的转变以及宪法和法律规定的调整，公共行政组织的特殊职能始终处在一种发展变化、调整完善的过程中。

（二）执行活动与特殊职能。公共行政组织的主要职责是管理社会公共事务，这是一种较为笼统的说法，严格地说来，公共行政组织主要是从执行的意义上管理社会公共事务的，公共行政的特殊职能实际上是一种特殊的执行活动。

无论是在实行“三权分立”还是实行“议行合一”的国家中，社会公共事务的管理都是立法、司法和行政部门有机配合、相互作用的过程。在这种管理过程中，立法机关起的是一种“规定”的作用，它首先在宪法中确定社会公共事务管理的总的或最基本的原则，并通过各种法律或法规进一步做出更具体的规定。司法机关起的是一种“裁决”的作用，它对宪法或法律的具体条文进行解释并在有关法律纠纷的案件中作出裁决，制止和惩罚任何违宪或违法的行为。立法机关和司法机关对社会公共事务的管理主要体现在“规定”和“裁决”的作用方面，它们并不负责具体实施，这项工作是由行政机关即正式的公共行政组织进行的。行政机关起的是一种“执行”的作用。“执行”一词包括三种含义：1.具体实施，将有关社会公共事务管理的法律规定变为进行实际操作的管理活动；2.有强制性。这种具体实施的管理活动是得到授权的，只有公共行政组织才享有行政权；3.依法行政。“执行”本身含有服从的意思，公共行政组织必须在立法机关“规定”的范围内行使权力，不能任意行事或自行决定一切，并且在遇到法律纠纷问题时必须服从司法机关的“裁决”。

行政机关所进行的执行活动是其特殊职能的现实表现，执行活动的范围和种类也就是特殊职能的范围和种类。因此，在分析特殊职能的界定和作用范围时必须对公共行政组织实际进行的执行活动进行分析。社会公共事务管理是整个国家职能的重要职能之一，立法机关、司法机关、行政机关各自分担了其中的一部分工作，行政机关的执行活动只是社会公共事务管理活动中的一部分或是一大部分，它的活动范围包括在整个社会公共事务管理活动的范围中，所覆盖的部分是它得到授权，可以依法行政的领域。因此，公共行

政的特殊职能的作用范围也被限制在这个领域之中。

与此同时，随着授权情况和执行活动范围的变化，公共行政特殊职能的作用范围也会发生相应的变化。

（三）公共事务和特殊职能。对公共行政特殊职能的认识和分类取决于对行政机关执行活动的认识和分类，而对执行活动的认识和分类则取决于对社会公共事务的认识和分类。社会公共事务是指与社会利益和公众利益有关的各种事情和活动，但是，在前几章，我们曾一再指出，对社会公共事务的认识和分类是一个很复杂的问题，很难有统一的或完全一致的认识。例如，社会公共事务的范围或边缘很难界定，人们一般认为可以通过公共事务和私人事务的区别与对立来进行这种界定，但是，这种认识所依据的标准是所有制或所有权的性质，而不是事务本身的性质。某个大型水力工程或高速公路的建设由私人承包后井没有理由认为它完全是一种私人事务。这样就提出了一个问题，社会公共事务是否都是由公共行政组织来管理的？答案显然并非如此。在任何国家中，都有一部分社会公共事务是由私人管理的，特别是在以生产资料私有制为基础的国家中，这种情况不仅更为普遍，甚至占有非常大的比重。在这些国家中，像铁路、交通运输、民航、银行、医院等等许多明显地关系到国计民生的行业或领域都是由私人经营管理的。因此，这些国家中的政府或公共行政组织被授权管理社会公共事务的范围较窄，特殊职能的类型也有限。

对于由私人管理的社会公共事务，各国政府或公共行政组织并不是放任不管，但是，它们更多地是利用各种经济杠杆或调控手段间接进行管理而不是直接进行管理。立法机关一般要制定出约束私人经营管理行为的法律规定，司法机关要从维护社会利益和公众利益的角度出发制止私人经营管理的违法行为，行政机关也将在宪法和法律授权的范围内，利用行政权力，通过一定的行政法规、命令、政策和各种行政措施，引导、影响和约束私人经营管理活动，有时将某些社会公共事务交给私人管理，有时则又干脆收归国有，这种做法也属于一种执行活动，相应存在着一种特殊职能。在国有化程度较高、特别是在以生产资料公有制为基础的国家中，行政机关或公共行政组织直接管理的社会公共事务的范围和种类比国有化程度低或私有制国家大得多，这方面的执行活动的类型和特殊职能也复杂得多。

在历史发展的过程中，从原始社会的民主管理到阶级社会中国家的出现，社会公共事务的管理方式出现过多种多样的变化，私人管理只是其中的方式之一，并且始终处于国家政权机关的管理和控制之下，私人管理社会公共事务的范围和作用在资本主义国家中达到了顶点，其发展趋势必然是随着生产资料所有制的革命逐步被公共行政组织的管理所取代。但是在历史发展的某一阶段，如社会主义的初级阶段中，由于生产力的发展水平和社会各种因素的制约，国家行政机关或公共行政组织还没有具备全部直接管理社会公共事务的能力，有一部分社会公共事务还需要交给私人或集体进行管理，国家行政机关或公共行政组织则通过各种调控手段和行政措施间接进行管理，因而具有一种特殊的公共行政职能，即对社会公共事务进行宏观调控和间接管理的职能。

（四）特殊职能的分类。尽管对社会公共事务的认识和分类很难有统一的和一致的认识，但是从各国行政机关或公共行政组织的具体的执行活动进行分析，基本上可将公共行政的特殊职能分为对外和对内两大类，并在此基

础上再进行更深入的分析。

公共行政的特殊职能与国家职能有直接的联系。任何一个独立自主的国家，其国家职能都可分为对外职能和对内职能两大类。作为国家政权的重要组成部分，立法机关、司法机关和行政机关同样要分别在自己的权力范围内履行这两大职能，并把国外政策和国内政策作为基本国策。行政机关或公共行政组织是从执行的意义上履行这两大职能的，各国政府在对立法机关的工作报告中，国内工作和对外工作是两个最基本的部分。

公共行政对外职能的总体要求是维护国家主权领土完整和统一，抵御、反对外来侵略和干涉，加强各国友好关系和交流。这些要求一般是在宪法中明文规定的，并根据立法机关的授权由行政机关或公共行政组织具体实施。公共行政的对外职能具体可分为下列两种：

防卫职能（国家安全和国防事务管理）。保卫国家安全、巩固国防是公共行政对外职能方面的主要事务。由于以政府为主要代表的公共行政组织是国家政权的重要组成部分，它的重要职责之一是维护国家的独立、主权和领土完整，采取各种具体措施和具体行动，加强国防科技研究和国防建设事业的发展及全国武装力量的领导和建设，保护国家机密和安全，反对外来的侵略和颠覆活动，巩固国防，守卫边疆，保证国家利益不受侵犯。
外交职能（外交事务管理）。公共行政对外职能的另一项主要事务是具体处理国际关系、国际交往及履行国际义务等方面的各种工作。例如制定外交政策、缔结国际或国家间的条约和协定、设置使领馆并开展外事接待、出访、谈判、参加国际事务等各种外交活动。

公共行政的对内职能与对外职能有密切联系，对外职能涉及公共行政的外部环境和条件，而对内职能则涉及公共行政的内部环境和条件，其共同目的都是保证国家的稳定、安全和发展。公共行政的对内职能具体可分为下列五种：

军事职能（军事事务管理）。军事事务管理与国家安全和国防事务管理密切相关，它包括与全国武装力量的建立、维持、管理、布防、调动、指挥等活动有关的一切事务。全国武装力量是维护国家统一，保卫国家独立和社会安全的暴力组织，主要指陆军、海军、空军等军事力量和武装警察，它们负有对外防御、反对侵略，对内镇压敌对势力反抗和破坏的重要职责。全国武装力量是国家安全和政权的基石，因此，军事事务管理实际上是保证所有其他公共事务管理顺利进行的基本保障和条件，在公共事务管理中具有举足轻重的影响。
治安职能（监察和公安事务管理）。公共行政的特点是依法行政，公共行政组织不仅要将自己的行政行为限制在国家法律和政策的范围内，而且具有要求社会上的所有机关团体和个人遵纪守法、维护社会秩序和社会治安、保护公民合法权利的重要职责。监察和公安事务管理包括用法律、政策、社会治安条例等约束机关团体和个人行为有关的一切行政活动。它和国家司法机关及检察机关的活动既有区别又有联系。国家司法机关和检察机关是加强和保证法制建设的主体，但其活动限制在起诉、审理案件、判决等诉讼活动范围内，在此范围之外的监察和公安等活动则主要是公共行政的职能。监察和治安事务管理主要包括司法行政、公安、监察等方面的工作，它们的作用和影响涉及公共事务管理的所有领域。

公共行政的治安职能有三方面的作用，一是维护社会秩序和社会治安，

约束机关团体和公民个人遵纪守法；二是监督公民个人履行宪法和法律规定的义务，如按照我国宪法规定，我国公民有劳动、受教育、计划生育、抚养教育未成年子女、赡养父母、维护国家统一和民族团结、服兵役、参加民兵组织、依法纳税、遵纪守法等各种义务；三是保护公民享有宪法和法律规定的各种权利，如选举权、被选举权、劳动权、受教育权、宗教信仰、言论、出版、集会、结社、旅行、示威自由等等，公共行政组织通过行政诉讼、行政纪律等各种行政措施保护公民权利不受非法侵害。

经济职能（经济事务管理）。经济事务管理是社会公共事务管理中重要的组成部分，它涉及与生产、流通、交换、分配等社会生产过程中的各个环节有关的经济活动和管理活动，经济事务管理可分为宏观经济事务管理和微观经济事务管理两部分。宏观经济事务管理主要指整个国民经济的管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、决定国民收入的分配和再分配、完善财政、金融、税收组织和协调社会生产活动等宏观调控体制、适当调整社会产业结构和区域结构、保持国民经济的适当增长速度和良好的经济环境、投资环境，加强水利、电力、矿产、机械、交通、邮电、航空等对国民经济发展有重要影响的基础工业、公用事业和重要设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展等等。微观经济事务管理主要指与企业、公司、商店等单个经济单位的生产活动和经营活动有关的管理，包括确定企业、公司等生产单位和经营单位的管理体制和运行机制、下达生产定额和经费、编制计划、制定销售方案、价格体系、工资标准、审批各种报告和报表、决定主要负责人的任免、提供各种社会福利条件等等。如上所述，各国政府或公共行政组织在公共事务管理的范围和集中程度方面存在着很大差异，其中尤以经济事务管理表现得最为明显。
文教职能（文教事务管理）。文教事务管理是在社会公共事务管理中所占比重日益增强的重要的组成部分，它涉及科技、教育、文化、卫生、体育、广播、电视、出版等各个方面。经济事务管理和文教事务管理是人类社会和人类文明发展的两大支柱，前者主要涉及物质文明的进步和发展，后者则主要涉及精神文明的进步和发展。经济事务管理和文教事务管理是相辅相成、互相促进的。教育、文化、卫生、体育等事业的发展有助于从智力和体质两方面增强劳动者的素质和国民素质，科技事业的发展和繁荣可直接转化为巨大的社会生产力，大众传播媒介的发展有助于商业信息的沟通和国内外市场的形成和发展，这些领域的活动无疑会推动社会生产和社会经济的发展。反之，人类社会的生产活动和经济活动是进行科技活动和各种文教活动的基础，它们为人类精神文明的发展提供了必不可少的物质条件。在不同时代和不同类型的国家中，公共文教事务管理的规模和范围有很大的不同，但是从总的发展趋势来看，这一部分职能正日益得到加强和重视，对社会发展所起的影响和作用也越来越直接，越来越明显。
保健职能（社会保障和社会福利事务管理）。建立一定的社会保障和社会福利制度是公共行政组织的重要职责之一。“保健”一词借用的是美国心理学家赫茨伯格提出的“激励—保健因素”理论中的概念。因为社会保障和社会福利制度以提供和改善必要的劳动条件和生活条件为基本内容，缺少这类因素会引起社会上普遍的不满和消极情绪。按照宪法和法律规定，社会保障和社会福利制度的许多方面属于公民应享有的权利。公共行政的治安职能是从执法的、外部制裁的角度防止这些权利受到非法侵害，保健职能则是

从执行的、内部改善的角度使公民实际享有应有的权利。社会保障和社会福利制度一般包括退休、失业、职业伤害等各种社会保险制度、工作时间和休假制度、就业和劳动条件、环保制度、退体制度、社会救助制度、社会优抚制度、劳动报酬和社会福利制度等等。公共行政的保健职能和文教职能一样，在社会公共事务管理中的作用越来越重要。