一、行政和执行的关系

行政执行问题是公共行政学研究中最早提出、然而至今仍需深入研究的一个课题。在公共行政学的早期创立阶段，这一问题甚至是促使公共行政学从政治学中脱离出来的起因之一。像伍德罗·威尔逊、弗兰克·古德诺等早期公共行政学家，都从与政治相区别的角度着重论述行政执行这一极有启发性的问题。

在对行政的解释方面有两种认识。一种认识认为，行政就是执行。例如， 威尔逊在其论文《行政学研究》中认为，“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动”，古德诺在《政治与行政》一书中表述得更为明确：“政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关”、“行政是执行国家意志的职能”，这种认识的实质在于规定了国家行政机关或公共行政组织在国家政权体系中的性质和地位，即说明了它与国家立法机关的从属关系及其执行法律的主要职能和作用。这种认识反映了 19 世纪末 20 世纪初新兴的资产阶级夺取国家政权后进一步巩固政权的迫切需要。用威尔逊的话来说，“关于宪政原则的重要论战甚至到现在还远没有得出结论，但是在实用性方面它们已不再比行政管理问题更突出。执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多。”

对行政的解释还有另外一种认识，认为行政不同于执行。这种认识首先来源于执行（executive ）和行政（administrative）在英语词义上的区别， 执行偏重于实施的意思，行政则偏重于管理的意思。在行政管理的实际过程中，执行和行政的含义也有类似的区别，执行指的是国家行政机关或公共行政组织将国家立法机关通过的法律和议案付诸实施，强调了其对国家立法机关的权责关系或从属关系，行政则指国家行政机关或公共行政组织在国家立法机关授权范围内对社会公共事务进行管理，强调了国家行政机关的行政立法权和行政权，如，美国早期公共行政学家伦纳德·D·怀特曾提到过强调行政的管理方面的一个定义：“公共行政是在完成国家的各个目标过程中对人与物的管理”。

对这两种认识应进行辩证的分析，它们分别说明了国家行政机关或公共行政组织既有执行又有行政的活动范围的一个侧面。行政执行的概念是这两个方面的综合体现。实际上行政和执行这两个概念是相互联系、相互转化而不是相互排斥的。执行是行政的前提，行政是执行的保证，二者缺一不可。国家行政机关或公共行政组织的全部活动首先是一种执行活动，它履行的是执行机关的职能，它必须遵守、贯彻执行立法机关所通过的法律或决议，必须按照这些法律或决议的规定行事，不能与之相违背或做立法机关所不批准的事情。同时，国家行政机关或公共行政组织的全部活动又是一种行政活动， 它行使相对独立的国家行政权，有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，统一管理国家事务和社会公共事务。这种执行活动和行政活动本身是同一个活动过程，可以统称为行政执行。我国宪法规

定，国务院“是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”。这一规定突出地强调了行政和执行的辩证关系，也充分说明了行政执行的全部含义。