二、“公共”的含义

“公共行政”是公共行政学中的专门术语，由于在“行政”前面加了“公共”二字，使“行政”本身的含义更为丰富。

美国著名的公共行政学家德怀特·沃尔多在《公共行政学研究》（1955 年）一书中给“行政”下了一个定义后，紧接着就提出了三个相互联系的问题：“什么是‘公共’行政？‘公共’（public）这一修饰词表示什么特征？ 公共行政怎样区别于一般行政，种怎样区别于属？”

“public”的英文本身包含有公（有）的、公众（事务）的、政府的、公家的、公立的、社会的、公用的、公共的、公开的等多种意思，它的反义词是“private”（私人的），其概念外延的直观理解比较明确，但在具体探讨它的内涵时却会遇到难以回答的问题。沃尔多对此评论说，我们可以用不同的方法探索“公共”的意义，他列举了三个方面，简单归纳为：1.可以根据政府和国家之类的词语给“公共”下定义，这就要求进一步探讨主权、合

法性、普通福利等法律概念、哲学概念及普通政治理论方面的问题；2.可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验方面给“公共”下定义。但由于人们认识不同很难有统一的规定；3.也可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义，但是有许多政府行为是不稳定的或不确定的。沃尔多认为理解“公共”的含义和意义的最有效的方法是利用一些已在社会学、人类学等学科中得到最充分发展的概念，用他的话说，需用结构一功能分析的方法和文化概念分析的方法来分析，他的论述说明了由于各国的社会观念和国情不同，对“公共”一词理解的复杂性。

在“行政”前面加上“公共”一词包括下面几个含义：1.和私人行政相区别。“公共”是相对于“赢利的”、“私人的”或“企业的”行政来说的， 亦即强调执行行政活动的主体主要是公共（Public）部门或公共服务机构而不是私人企业或私人机构。2.明确了行政活动的目的和性质。如果进行抽象的研究，所有的行政管理都有同样的职能、程序、要素或过程。但是，不同的行政管理活动有不同的目的和性质。如封建国家的行政管理的目的和性质是巩固王权和少数人的统治、私人行政的目的和性质是为了盈利，而公共行政的目的和性质主要是为公众（public）提供服务。由于国家的本质是阶级统治的工具，在资本主义国家中，其行政前面虽然加了“公共”二字，但其目的和性质与其词义仍有本质的区别，“公共”两个字只说明了政府职能的形式而不是本质。3.强调行政所负的社会的（public）责任和义务。行政活动的目的和性质决定了它应负有的社会责任和义务，因此，其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度等多种尺度作标准。4.强调公众的（Public）参与性。行政的整个活动过程和广大公众的利益有密切联系，这种参与主要表现在公众对政府决策的影响、通过立法、司法机构对政府行为的约束及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等各个方面。5.强调了行政活动的公开性（Public）。国外有人形容说，“公共行政官员近似于在金鱼缸里生活”，并且“他不仅要干得很好， 而且要使公众知道他干得很好”，这都需要公开性。公开性一方面说明行政官员的工作要有透明度，让公众知晓，另一方面说明要让立法机关、司法机关、新闻媒介和各种公众了解主要的行政工作并随时接受检查、调查和监督。由于“公共”一词具有上述这些主要内容，因此“公共行政”一词本身的含义比“行政”一词要丰富得多。