二、影响行政决策的因素

对行政决策程序和步骤的描述一般是较为抽象的，在深入研究行政决策过程时，经常会遇到一些较为实际的问题，例如，为什么有些问题能够引起领导者的重视被列人行政决策议事日程而有些问题却不行，领导者在选择决策备择方案时，为什么要选择 A 方案而不选择 B 方案？等等，如果抽象地回

答，人们可以认为引入议事日程的问题更重要，或者 A 方案比 B 方案更令人满意，但是，如果再进一步问为什么某些问题更重要或 A 方案更令人满意， 是问题本身确实更重要呢还是领导者个人认为它更重要，可能会产生多种多样的答案。事实证明，被列入决策议事日程的问题不一定是更重要的问题， 被选定的 A 方案的实际结果不一定比未被选定的 B 方案更令人满意，究其原因，有某些因素影响了决策者的判断和选择。若要了解实际的行政决策过程， 应对这些因素有基本的了解。

由于行政决策是行政执行过程的重要组成部分，前一章所分析的影响行政执行过程的各种环境的、组织的、个人的因素无疑对行政决策过程会产生不同程度的影响。在决策理论研究中，决策的质量和可接受性或认可程度是两个普遍受到关心的课题，为此有不少研究提出了许多如何提高决策质量和可接受性的有价值的原则和方法。从理论上说，要保证实际过程中的决策质量和可接受性，必须要保证问题判断和方案拟定、选择的正确性。但是，有许多因素影响了决策者所做出的这种判断和选择，它们的作用有时是潜在的或无意识的，甚至比一些决策原则和方法对决策者的思想影响更大。在行政决策过程中，影响问题判断、方案的拟定和选择的因素主要有下列几个方面。

（一）政策和法律因素。现行的政策和法律是各级行政机关进行行政决策的主要依据。无论是贯彻上级规定的执行性决策，还是行使自主权的行政性决策，有无正当的政策和法律依据都是行政决策者必然要考虑的重要问题。政策和法律因素在拟定和选择“决策备择方案时具有特别重要的影响， 尤其是负主要责任的行政领导在需要做出决定的最后关头，这是其能否下决心的可行性评估分析的首要一条。政策和法律因素的另外一个影响还在于， 它使行政领导人从政策或政治角度考虑其面临的问题或工作任务，权衡轻重缓急和决策议事日程的安排。

（二）问题性质。各种社会公共事务和问题是行政决策的对象，其本身的重要性、紧迫性和特殊性无疑对行政决策的议事日程安排、决策方案的拟定和选择都有重要的影响，有些问题是突发性的，例如地震和火灾；有些问题是有严格的时间限制的，例如年度计划和预算；有些问题是季节性的，例如植树和防洪；有些问题是常规性的，例如工作计划安排；有些问题是全国性的，例如工资制度改革；有些问题是地方性的，例如城市规划，等等。在公共行政领域中，每天都存在着大量的、各种各样的问题，它们的影响面、严重性、时间要求、复杂性、解决难度、引起社会和领导人关注的程度和适当的处理方法等等各不相同，因此对行政决策青的判断和决策方案的拟定、选择有着不同的影响。

（三）外界压力。外界压力指各种社会集团、政治团体、社会舆论、新闻媒介、上级意图等独立于行政决策过程之外但对其有重要影响的因素。行政决策由于牵涉到社会上各个方面的利益，各种社会集团、社会阶层以及各类人员将会以各种活动或各种方式表现其对某一社会问题或某种决策方案的关心，甚至可能会在某种程度上直接影响或干预具体的行政决策过程。外界压力给行政决策者造成很大的心理负担，例如经过选举产生的行政官员不能不重视选民的舆论要求；由上级任命的行政官员在做出决策时不能轻率地对待上级的意图，这种心理压力自然会影响到他们对问题的判断和对决策方案的选择。外界压力对行政决策的影响有些是积极的，有些是消极的，为了提高决策的质量和可接受性，如何充分发挥积极因素的作用（如舆论压力），

抑制或防止消极因素的作用（如上级意图的干扰），是行政决策中需要研究处理的重要问题。

（四）信息来源。信息是行政决策的基础，信息是否准确、及时、全面， 直接影响到问题判断的准确性和决策的质量与效果。但是，信息需要收集， 行政决策者需要有一定的来源使其能够得到所需要的信息。信息来源是多种多样的，例如地方或下级的报告、上级文件、新闻媒介、统计资料、调研活动等正式来源和社会传闻、小道消息、上访材料等非正式来源。信息来源方面影响行政决策的主要问题是信息渠道不畅通，如新闻媒介不能报道真实情况；信息反映不及时、不准确或不全面，如下级单位报喜不报忧；信息过滤， 信息在沟通过程中经过层层筛选逐渐减少和失去价值；信息沟通障碍或信息流通渠道阻塞，如有关人员或单位故意扣留信息，等等。

（五）个人素质。在前四种因素相同的情况下，决策者个人素质不同对决策质量和决策行为有不同的影响。实际上，在行政决策过程中，普遍存在的是这四种因素不同的情况，完全有理由认为，个人素质差异在决策方面引起的差异会更大。在前一章，曾论述过个人素质可从政治、文化等六个不同方面进行分析，它们直接影响到行政决策者的政策水平、法律观念、对问题和决策方案的判断力、承受外界压力的能力、对信息的敏感性等等，上述各种因素对行政决策的影响正是通过个人素质发生作用的。

（六）决策体制。决策体制是由行政领导体制所决定的行政决策形式。在个人专权制、个人负责制、集体负责制的不同条件下有不同的决策体制。例如，个人专权制下的决策形式主要是个人决策，而集体负责制下的决策形式主要是群体决策。决策体制对行政决策的影响主要表现在对个人决策行为和决策质量的影响方面。除了个人决策和群体决策有不同特点之外，个人决策易于突出个人素质方面的差异，群体决策虽然可减弱这种差异，但是会使决策成员产生意见冲突或遵从的心理压力并使决策结果发生某种超出个人原有判断的变化。例如，某些研究表明，当群体成员中采用保守方案的意见占上风时，决策结果可能会采用最保守的方案，称之为保守转化，其相反的情况是风险转化，即出现采用最有风险的决策方案的趋势。

（七）决策手段。行政决策过程中所使用的决策手段和方法对决策质量和决策结果也有重要的影响。由于行政决策面对的问题十分错综复杂，仅仅利用经验的、手工的、直观的或简单的决策方法远远满足不了决策的目标要求。近些年来，随着科学技术的飞跃发展和决策理论的深入研究，各种先进的决策手段和方法不断得到广泛运用，例如线性规划、数学模型、实验模拟、系统分析、伺络技术、计算机科学、头脑风暴法、德尔菲法等等。先进的决策手段和方法有助于及时、准确、全面地收集和处理信息，对决策问题科学地进行定量、定性和可行性分析，客观地判断和选择决策备择方案，并且可以有效排除或抑制外界压力、个人素质等因素对决策过程的消极影响。

（八）决策时机。决策时机主要指行政决策的时间安排及当时的决策条件。实践表明，在不同的时间和不同的情况下，人们对同一问题或同一决策方案的看法、判断可能会有所不同或发生变化。与决策时机有关的因素很多， 例如决策议事日程、问题或方案提出的时间、出席决策会议的人数和具体人员、当时的政治经济形势等等，其中有一些因素是偶然的或临时出现的，但有时却会对决策进程和结果产生十分重要的影响。例如对某一决策备择方案持强烈反对意见的人因生病未能参加决策会议。决策时机是可以有计划地选

择和安排的，行政决策者可以根据决策条件是否成熟的判断决定是否安排及在何时安排决策议事日程，这种人为的因素将会增强决策时机对决策过程和决策结果的影响。

以上列举的只是一些影响行政决策过程的主要因素，在实际的决策过程中，还会有其他多种多样的因素存在。这些因素的存在和影响说明了行政决策过程的复杂性，有意识地利用这些因素，的积极作用，克服它们的消极作用，是有效控制决策进程、提高决策质量的重要途径，由于实际决策的具体情境和这些因素相互作用的过程非常复杂，难于在此展开论述，只提供了一个深入研究的基础。