一、中国古代行政体制

在我国原始社会晚期，由于生产力的发展和公共事务管理的需要，已经有了原始的组织形式。部落联盟首领实行“禅让制”，其下有各部落首领组成的议事会，另设专职人员分管祭祀、天文、水利、农事、民事、兵刑、山泽等等，已有萌芽形态的设官分职制度。在中国古代史中，尧、舜、禹都是实行“禅让”的部落联盟首领，就像《祀记·礼运》篇所说的那样，“天下为公，选贤与能”。当时，公共权力、公共事务管理的特征很明显。舜担任联盟首领期间，“洪水横流，泛滥于天下”，排洪治水是一项重要的公共事务。后来禹子承父业，致力治水，“八年于外，三过家门而不入”，终于治服水害，并因此而被推举接替舜。据《左传》记载，“茫茫禹迹，画为九州”， 出现了划分行政区的萌芽。《尚书》中有禹说为政“在知人，在安民”，“知人则哲，能官人”的记载。禹死后禅位于伯益。公元前 21 世纪，禹的儿子启夺取了伯益的部落联盟首领之位，立国号“夏”，开始实行“家天下”的世袭制。这是我国从原始社会进入奴隶社会行政管理体制发生根本变化的标志。

从夏朝开始，我国逐渐在王权基础上形成了强有力的中央集权制度。“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”①。这种分离的过程是以王权的形成和发展为标志的。我国古代对“王”字的解释有几种，其一，三横分别代表天、地、人，一竖是指一个贯通于天地人之间的人。所谓“王者，父夭母地，为天之子也”②, 被认为是天地人的主宰、最高权力的象征。其二， 古 文字学家吴其昌根据周金铭文中“王”的象形文字“■”的字形，解释说：“王字之本义，斧也。”表明王同军事有关，王权本身包含着军权。夏朝初建时。最高统治者称为“后”，到中后期时称为“王”，至秦始皇时， “采上古帝位号，号曰皇帝”，是为了更加突出大一统的、至高无上的地位。帝王的称号实质上是王权的象征，“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。王权的形成和发展标志着中央集权制度的形成和发展，也形成了我国古代自成体系的行政体制和官吏制度，它们是王权赖以统治全国的基础。

在中央机构方面，夏启建夏朝后，称有“六事之人”，即“六卿”，此是仿照舜的做法。商代沿设“六府”，《礼记》中说，商“天子之六府，曰： 司土、司木、司水、司草、司器、司货，典司六职”。当时，往往一种官职的名称也是一个机构或部门的名称。周朝时中央机构设三公六卿。秦汉时确立了三公九卿制。所谓三公，即所谓的宰相之职，在名义上分别领导九卿。

① 《马克思恩格斯选集》第 4 卷，第 114 页。

② 《白虎通义》卷 1《爵》。

中央机构设九个主要的行政管理部门，称为九卿。每一部门再分设若干个下属机构。隋唐确立了以三省六部为核心的中央行政体制，三省即尚书省、门下省和内史省，三省长官为宰相之职，六部为吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部，隶属于尚书省，六部的体制自宋以后基本保持不变。明朝时废除丞相制度，改用内阁制，作为皇帝的辅政部门。清朝雍正时演变为内阁与军机处双轨制。清末改设内阁总理大臣。内阁制本身已具有现代行政体制的雏形。

在对地方的管理上，周朝以前实行分封制，地方诸侯根据与王朝关系的远近，形成不太牢固的臣服和贡纳关系。天子的直属领地称为王畿，城区和近郊地区划为乡、州、党、族、闾、比六级，农村地区划为遂、县、鄙、■、里、邻六级。秦始皇建立秦王朝后，实行郡县制，全国置 36 郡，后增至 40

多个，每郡派一个监察御史进行监督。汉武帝时,全国郡（国）增至 100 多个， 于是在郡之上设州，每州辖四至十郡，每郡辖十县左右，每县辖农户一万左右。唐太宗时，为加强对全国的控制，在州之上设道，全国划分为十道，分道设按察使巡察。北宋时改道为路。元朝时高级行政区为行中书省，明朝时改为承宣布政使司，习惯上仍称行省，简称省。省级长官只管民政，军事机构自成系统。清朝时内地置 18 省，光绪时增至 23 省。隋唐以前，曾出现过藩镇割据现象。宋以后，中央集权制度逐渐巩固，并一直延续下来。