三、体制方面的改革

体制方面的改革指与社会政治制度、经济制度的改革相联系的行政改革，它是整个社会变革的组成部分，比单纯结构方面的改革和职能方面的改革具有更深远的社会影响。体制方面的改革本身包含着结构方面的改革和职能方面的改革，它把这两方面的改革有机地结合在一起，通过打破旧的体制的方式推动这两方面的改革，并以建立新体制的制度化的方式保持和巩固改革成果。和结构、职能方面的改革不同，体制方面的改革必须以立法的形式进行。旧的体制的改变、调整或废除，新的体制的颁布和建立，应有严格的法律规定和法律程序。

在进行体制方面改革的过程中，执政党、国家立法机关等外力作用和影响显得更为突出。政府由于处在“行政执行”的地位，在体制方面的改革上受到比进行结构方面的改革和职能方面的改革更多的限制和制约，因为其进行改革的依据必然是执政党正式制定的政策纲领或国家立法机关通过的正式法律，即使是政府倡导的改革方案至少一般是在得到这两种力量的赞同时才能付诸实现。因此，行政方面的改革只有在执政党、国家立法机关和国家行政机关的共同努力下才能顺利进行。否则，将会困难重重，甚至有可能产生政治危机、政府改组和社会动荡。

体制方面的改革一般包括下列几种情况：1.与经济体制改革相联系。经济体制的变革对行政体制的变革有十分重大的影响，它要求并决定政府在社会经济管理方面所应有的权力、作用和职能。2.与政治体制改革相联系。“现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。改革，应该包括政治体制改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”“进行政治体制改革的目的， 总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法制和人治的关系，处理好党和政府的关系。”① 3.与其他社会管理制度的改革相联系。行政体制是整个社会管理制度的一部分，与其他社会管理制度相互作用、相互影响，共同结合为一个有机整体。当其他社会管理制度，例如社会收入分配制度、社会保障制度、人事制度、教育制度等等发生变革时，也将推动行政体制发生相应的变化。4.国家行政组织自身的制度建设。国家行政组织为了有效地履行各种职能，保证行政执行过程的顺利进行，提高行政效率，需要不断通过行政体制方面的改造加强组织建设和队伍建设，如录用制度、考核制度、奖惩制度、工资制度以及领导体制、岗位责任制等各种管理体制方面的改革。公务员制度改革是一种内容广泛的全面改革。体制方面的改革要求从社会变革的全局和社会发展的总体利益出发考虑行政改革问题，要求从党政关系、国家立法机关和国家行政机关的关系、政企关系等各个方面重新确定国家行政组织的地位、权力、作用和职能，在与各种社会变革相结合的基础上通过立法形式和法律手段推动国家行政组织在结构、职能、体制等方面所进行的变革。

我国以邓小平同志 1992 年初重要谈话和党的十四大为标志，进入了改革开放和现代化建设事业的一个新的发展阶段。党的十四届三中全会制定的建

① 《邓小平文选》第 3 卷，人民出版社 1993 年版，第 160、177 页。

立社会主义市场经济体制的总体蓝图，是进一步深化改革的行动纲领。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这一目标，要求从下列五个主要环节进行一系列的体制改革： 1.坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度；2.深化流通体制改革，建立全国统一开放的市场体系；3.转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系；4.建立以按劳分配为主体、效率优先、兼顾公平的收入分配制度；5.建立多层次的社会保障制度。这些主要环节是相互联系和相互制约的有机整体，构成社会主义市场经济的基本框架，其中转变政府管理经济的职能是一个具有主导意义的方面。我国改革开放的进程要求围绕这些主要环节，建立相应的法律体系，在采取切实措施全面推进改革的同时从体制方面进行一系列的行政改革。为适应这种改革要求，1993 年以来，国务院按照八届全国人大一次会议批准的方案，进行了机构改革。经过一年的时间已经基本完成了国务院各部门定职能、定机构和定编制的“三定”工作。1994 年继续完成省级政府的机构改革，并在部分市县级政府进行机构改革。1993 年 8 月，国务院正式颁布了《国家公务员暂行条例》，并于 1993 年 10 月 1 日起正式施行。在我国建立和推行国家公务员制度，这不仅是适应建立社会主义市场经济体制的需要，同时也是政治体制和行政体制改革的一项重要内容。另外，从 1993 年以来，我国还在工资制度、财税体制、金融体制、投资体制、外贸体制、价格体制、国有企业经营机制、流通体制、行政监督机制、高等教育办学体制、社会保障制度、保险制度、劳动制度、户籍管理制度、住房制度等方面进一步深化社会改革并相应颁布了一系列的法律、法令和条例，对从结构、职能、体制等方面推动行政改革提出了更高的、更迫切的要求。今后一个时期，我国各级政府按照中央精神，在完成机构改革的基础上，主要是在转变职能、提高工作效率上下功夫。政府对国民经济的管理，将逐步由直接控制微观经济活动，转到进行宏观调控和维护市场秩序的轨道上来，政府的任务主要是搞好宏观调控、综合协调和社会管理。由于建国以来，我国的行政体制是在适合计划经济体制的基础上建立起来的，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，全面进行行政体制改革将是一个具有现实意义和历史意义的重要任务。