三、与行政活动有关的组织形态

以上各节只是抽象地论述了行政组织的概念、定义、结构形式和特性，在现实社会中，行政组织都是有具体形态的组织实体，从广义上说，与行政活动有关的组织包括下列几种具体形态。

（一）国家行政组织。国家行政组织即狭义的政府，是包括中央政府和地方政府在内的以直接进行社会公共事务管理为主要目标和主要职责的体系完整、职能齐全的组织系统。在采用“三权分立”原则的国家中，它指与立法部门、司法部门并立的政府执行部门。如英国、日本、德国等国家中的内阁制政府和地方各级政府以及美国、法国等国家中的总统制政府和地方各级政府都属于这种类型。在采用“议行合一”原则的国家中，它指最高国家权力的执行机关和地方各级国家行政机关，如我国的国务院、国务院所属各部委及各级地方政府。国家行政组织是整个社会中行政组织的最主要的部分，除由一些独立机构、政治组织或其他某些组织承担的某些行政职责和行政工作外，它承担了整个国家的大部分行政职责和行政工作，甚至在某些国家中，国家行政组织几乎等同于整个社会的全部行政组织，承担了整个国家的全部行政职责和行政工作。

国家行政组织可以划分为中央政府和地方政府两个层次。中央政府是国家行政组织的主体和核心，是最高国家行政机关，它负有最高行政权。根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布各种行政命令和决定，管辖全国社会公共事务和各级地方政府。地方各级政府是与地方议会并立的或是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，它除服从中央政府的领导外，还对地方议会或地方各级国家权力机关负责，管理本地区的社会公共事务，俱有相对的、甚至较大的自主权。

（二）独立机构。组织上独立于国家行政组织等级结构的一种行政管理机构。它的特点在于在行使行政职权方面具有较大的独立性。独立机构一般包括两类，一类指独立于中央政府各部之外但是仍受最高行政首脑控制的管理机构。例如在美国，联邦独立机构专指独立于内阁 13 个部的联邦管理机构，包括中央情报局、关税委员会、退伍军人管理署、民权委员会、总务管理局、人事管理局、田纳西河流域管理局等。在我国，像直属国务院领导的侨务办公室、国务院机关事务管理局等类似于这种机构。另一类指独立于政府行政组织的管理机构，它们并不完全隶属于、甚至不属于政府行政组织，有的受最高行政首脑和立法机关的多头领导，有的在其工作中则不受最高行政首脑的领导和监督。例如在美国，这类独立机构指的是一些独立的管理委员会，它们是由国会建立的旨在管理跨州的或与外国进行某一特别范围业务或商业的一种组织。它们有权制定和发布规章条例，监督执行并裁决在解释和应用规章中产生的纠纷。因此，它们履行着广义的政府所有的三个基本职能：准立法、准司法和准行政。按照三权分立原则，立法、司法、行政的权力分别属于立法、司法和行政三个部门。但是独立的管理委员会兼具这三种职能，在逻辑上不符合三个主要部门中的任何一个部门，因此有时被称为“政府的第四部门”。“准”在拉丁语中的意思是“似乎是”或“类似”，在这里用做前缀旨在说明独立的管理委员会和宪法所规定的立法、司法或行政部门的区别。准立法、准司法指的是它们行使的是立法、司法性质的职能，准行政指不直接向政府首脑负责而行使的行政权力。在美国，这类委员会主要包括消费者安全委员会（为减少对消费者的损害而发布有关消费品生产安全

规章）、民用航空委员会（管理票价，确定路线和控制从事国内外运输的私人公司的业务活动）、联邦通讯委员会（控制州际和对外的无线电、电视、电话、电报和电缆通讯）、联邦能源管理委员会（管理电力和天然气的生产和在各州之间的运输公司的价格及其服务）、联邦储备系统（制定国家货币与信贷政策，监督 12 个地区的联邦储备银行和全国的成员银行）、联邦贸易委员会（限制不公正的商业活动，鼓励州际和对外贸易中的公平竞争）、州际商业委员会（管理铁路、交通、水运、石油管道等方面的州际运输公司的眼务、价格和一般业务活动）、国家劳工关系委员会（确定集体交涉时代表工人的工会和控制资方对劳工的不平等活动）、核管制委员会（批准与管理核电站，控制军用核力量的发展）、证券交易委员会（管理股票、公债等证券的购销及买卖特权）等。在美国州和地方一级，也有这一类的独立的管理委员会，如公用事业委员会、交通委员会等等，它们独立办事，不受立法、司法和行政部门的直接控制。独立机构还有其他一些形式，有些既具有行政组织的特性，同时还具有政治组织的特性，其数量、职权和类型在不同的国家中差别很大。

（三）其他类型的社会组织、根据行政组织的定义，还存在着其他一些类型的社会组织，它们有其特殊的公共事务管理职能和任务。如科学院、大学及各种社会性的咨询机构、服务机构、文化和科学技术团体等等，在我国，它们指与政府机关相区别的数量庞大的事业单位，其中多数是社会服务型的，有一些虽列入事业编制，却直接行使行政职能，如税务所、工商所等等。此外，还有一些隶属于执政党或各种政治组织的机构或组织，本身也承担着行政任务并负责具体实施，因此也是一种特殊类型的与行政活动有关的组织。

（四）我国的政府行政组织。根据我国宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。我国的政府行政组织是在实行人民代表大会制度的条件下行使国家行政权的，其地位相对来说带有从属的性质，这一点与采用“三权分立”原则的国家中的政府行政组织有很大的不同。

我国政府行政组织在 50 年代初，曾实行“四实三虚”的制度。“四实” 就是中央一省一县一乡四级政权，各级均召开人民代表大会，建立人民政府。“三虚”即大区设行政委员会；省分专区，设专员公署；县分区，设区公所，它们都作为上一级人民政府的派出机关。以后进行过多次改变和调整，撤销了大区。1975 年宪法曾把专区改称为地区，规定召开地区人民代表大会，使地区成为一级地方政权。1979 年 7 月，在五届全国人大第二次会议通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中，重新规定地区不设人民代表大会，并把专员公署改名行政公署，仍作为省、自治区人民政府的派出机关，而不是作为一级政权机关。自 1983 年以来，由于在经济比较发达的地方实行“地市合并”、由市带县的体制，撤销了一批地区和行政公署，行政公署的数量减少了许多。目前部分地区实际上是五级政权，即中央一省一市一县一乡。我国的政府行政组织过去是在计划经济的基础上形成和发展起来的，随着经济体制改革和向社会主义市场经济转变过程的日益深入，我国的政府行政组织在结构和职能等方面也正发生着巨大的变化。