二、中央政府和地方政府的关系

在政府行政组织中，与集权和分权密切相关的一个问题是行政区划及由此产生的中央政府和地方政府的关系问题。中央政府和地方政府的关系又称政府间关系或政府间行政，在所有国家、特别是联邦制的国家中，它是现代公共行政领域中日益受到注意的一个重要问题。

（一）单一制和复合制。中央政府和地方政府的关系首先涉及的问题是二者之间的隶属关系及人、财。物等各种权力的划分和配置，即国家结构形式或宏观行政权力体制问题，它可以划分为单一制和复合制两种形式。单一制国家是指由若干行政区域构成的统一的主权国家，它具有统一的宪法、最高国家权力机关和行政机关，中央政府是代表国家主权的唯一主体，对地方政权机关实行集中统一领导，一般多实行中央集权制，地方政权机关对外不

具有独立性，没有脱离中央政府而独立的权力，二者的隶属关系是指挥和服从的关系，中央政府根据宪法和法律，统一制定各级地方政府必须遵守的全国性的行政法规和各种规定，领导全国性的行政工作及各级地方政府的工作，管理并审计监督国家及各级地方政府的财政收支，批准地方区域划分和行政建制，有权改变或撤销地方各级政府的不适当的命令和决定。地方政府在其管辖的行政区域内以有限授权形式负责管理地方公共事务，制定地方政策和各种具体规定。像我国、日本、法国等大多数国家都属于单一制的国家。在单一制的国家中，也允许有特殊的地方政府行政体制，如设立具有相对独立性的地方自治政府、特别行政区或经济特区等等。根据《中英两国政府关于香港问题联合声明》的规定，香港回归祖国后，作为特别行政区将享有高度的自治权，其中包括立法权、行政权、独立司法权和终审权，独立的财政和独立的关税地区，货币发行权，保存香港现行的经济制度和各种社会制度、生活方式，还可以继续同各个国家和地区以及有关国际组织保持和发展经济文化关系等等，这种“一国两制”的情况已经多少具有一些复合制的特征。

复合制的国家是指由若干独立的或相对独立的政治实体（共和国、州、邦）联合组成的国家联盟，根据其联合程度又可分为联邦制和邦联制两种形式。在联邦制国家中，有全国统一的宪法、法律、最高立法机关和行政机关， 中央政府或联邦政府代表国家行使外交、军事、财政等主要权力。但是，各联邦成员也有自己的宪法、法令、立法机关和行政机关，在联邦宪法规定的范围内享有某些外事权力和相当大的自主权。在联邦制国家中，多实行地方分权制，通过宪法明确规定或列举联邦政府和地方政府所享有的权力，中央政府或联邦政府对地方政府的工作不能随意干涉。像美国、德国、前苏联等都属于联邦制的国家。邦联制是由保留独立的对内对外主权的若干国家，为了军事、贸易等某些特定的目的而组成的一种国家联盟。邦联不是国家主体， 它一般没有统一的最高立法机关、行政机关、军队、赋税、预算和国籍等， 通过邦联议会或成员国“首脑会议”协商有关重大问题。像欧洲共同体、东非共同体、前苏联解体后形成的独联体等等都属于这种形式，它不存在严格意义上的中央政府和地方政府的关系问题。

（二）行政区划。行政区划指国家最高权力机关通过法律程序或行使法定权力将国家领土划分为若干行政区域并设置相应的地方行政机关进行管理。行政区划是一种传统的、历史悠久并得到普遍应用的行政方法，如中国古代即有禹划天下为九州的传说，夏、商、周分封天下，秦实行郡县制，都是早期行政区划的做法。无论是单一制国家还是复合制国家，都按照这种方法，在中央政府下面，层层划分行政区域并相应设立各级地方政府，有时还分设各种派出机关，加强地区性管理，在全国范围的形成一个纵横交错、层次分明、权责明确的立体的权力结构金字塔。各国在划分行政区域的同时， 往往用法律形式或某种行使法定权力的形式明确规定了中央政府和地方政府以及各级地方政府之间的关系。

行政区划一般要考虑下列几种因素。1.政治因素。巩固中央政权，维护国家统一。行政区划的目的和它的形式正好相反，是为了加强中央政权对全国各地的统一管理。行政区划往往采用一种有限授权的方式，通过各级地方政府加强中央政府对地方的治理。2.经济因素。利用各地的经济特点和优势， 促进国家和地区经济的发展。行政区划的目的不是要造成地区性经济封锁和市场分割，而应推进市场经济的发展和统一市场的形成。3.民族因素。尊重

不同民族的文化和风俗习惯，有利于促进和加强民族团结。这是加强国家统一的基础，一般采用在少数民族聚居区的基础上建立民族自治的地方政府的做法。4.地理因素。根据地形、山、川、河流等自然条件和地理条件划分行政区域的边界或地界，这些地理因素也是间接影响市场经济的因素。5.历史因素。行政区域的划分往往是在历史演变的过程中形成的，历史方面的考虑可以为行政区域的总体布局、某些地区的归属或具体边界、地界的确定提供参考。6.管理因素。行政区划应考虑如何减少管理层次、控制幅度、各级地方政府的规模、人员编制、财政预算等各种问题，一方面要增加各级地方政府的管辖能力，另一方面要有利于中央政府集中统一管理和减少财政开支， 提高管理效率。

我国建国初期，全国分为东北、西北、华北、华东、中南和西南六大行政区，下辖 30 个省、12 个直辖市、5 个行署区、1 个自治区、1 个地方、1 个地区。1954 年撤销了六大区，除北京、上海、天津由中央直接领导和管理外，将六大区所辖的其他直辖市分别改为省辖市。到 1957 年底，全国划分为22 个省、4 个自治区、3 个直辖市、1 个地方和 1 个地区。经过多年的逐步调整，我国的行政区划现包括有海南省和台湾省在内的 23 个省、5 个自治区和3 个直辖市，共有 31 个省市自治区。根据国家统计局编的《中国统计年鉴》

（1994 年），截止 1993 年底，全国行政区划地级单位数 335 个，其中地级

市 196 个，县级单位数 2166 个，其中县级市 371 个。