一、政策法律化

政策法律化是使公共政策取得法律形式、具有法律效力的过程。它主要是在国家立法机关的权力和活动范围内进行的。公共政策和法律是两个既有区别又有联系的概念。公共政策和法律都属于政治范畴，体现的是统治阶级的意志，是实行国家管理和政治统治的工具和手段，在对国家和社会公共事务管理的总的指导原则、调整最基本的社会关系的基本规定方面，公共政策和法律的作用不仅相同，而且是相互重合的。这种重合即是政策法律化的过程和结果。然而，公共政策并不一定就是法律，除重合部分外，二者各自存在不同的作用范围和活动领域。一方面，公共政策属于较高层次的管理决策，不包括由法律所规定的许多较具体的行为规范。另一方面，公共政策的作用范围比法律要广泛得多，像政治、经济、文化、教育、军事、外交、社会保障等领域的许多社会问题是靠政策而不是靠法律来管理和调节的。

（一）政策法律化的基本形式。政策法律化是公共政策取得合法地位，具有社会强制力的重要途径。当某些政策性的议案或提案经过立法机关的立法程序成为正式的法律规定时，意味着以法律形式正式颁布这些公共政策并用整个国家的暴力机关作为执行这些政策的保证。公共政策可能具有的法律形式主要有以下几种：

宪法。宪法是国家根本大法，又称母法，具有最高法律效力，是各项立法的依据。有关国家和社会公共事务管理的最重要的和最基本的指导准则通常是宪法中必不可少的重要内容。因此，一些最重要的公共政策必然要在宪法中明确地表述和体现出来。
法律。法律包括基本法律和基本法律以外的其他法律。宪法中的原则规定通常要经过法律具体化，因此，宪法中所包括的政策内容也将在各项法律中得到更具体的表述和规定。我国宪法规定，全国人民代表大会有权“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”，全国人民代表大会常务委员会有权“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。
地方性法规。指地方立法机关在不同宪法、法律相抵触的前提下制定和颁布的法律规定。地方性法规除进一步将宪法和法律中的政策内容具体化之外，还包括某些地方性的政策在内。我国宪法规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”
自治条例和单行条例。自治条例和单行条例指民族自治地方的立法机关制定和颁布的法律规定，具有和地方性法规类似的特点。自治条例和单行条例除上述政策内容外，还包括和体现国家的民族政策、宗教政策等内容并将其进一步具体化。我国宪法规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区

的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案”。

（二）政策法律化的基本程序，政策法律化也可称为政策立法，其整个过程是在国家立法机关的职权和活动范围内进行的。国家立法机关是享有立法权，有权制定、认可、修改、补充和废止法律的国家政权机关，其立法权的行使必须依据严格的法律和法定程序。立法过程一般包括下列几个阶段和步骤：

提出议案。提出议案是立法过程的最基本的阶段。有关公共政策方面的议案可能是执政党或政府已颁布实行的政策，也可能是未采用其他形式颁布过的、首次提出的政策方案。由于各国的立法规定不同，有权提出议案或有立法提案权的组织和人员的情况有所不同，主要涉及下列七种类型：（1）议会和议员；（2）国家元首；（3）政府和政府首脑；（4）司法机关；（5）政党和社会团体；（6）一定数量的选民；（7）法律规定的其他机关。我国宪法规定，全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会。组成人员以及国务院有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。根据我国人大组织法和全国人大常委会议事规则的规定，全国人大各专门委员会、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院也可向全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会提出议案。
审议议案。议案提出后，能否列入议事日程交付讨论表决，需要经过审议过程做出决定。由于各国立法议案审议权的规定不同，议案审议程序也有所不同。议案审议程序基本包括下列几种形式：（1）由议会大会直接审议议案；（2）由议会中的各专门委员会负责审议议案；（3）由专门委员会和议会大会按规定程序共同审议议案。如有的国家先由专门委员会进行初审，然后由议会大会最终审议，有的国家的程序更复杂一些，先由议会大会进行初审，然后由专门委员会复审，最后再由议会大会最终审议。议案的审议过程同时也是对议案进行斟酌、修改、完善的过程，除此之外，在议案审议过程中还可提出修正案。根据我国宪法规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会；教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会等专门委员会，在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，负责审议有关议案。同时，全国人大常委会和全国人民代表大会都有审议议案的职权和程序。
表决和通过议案。当某项议案通过审议后需进行最终表决，决定其能否成为法律。表决结果一般由获得赞成票的多少来决定。根据我国法律规定，全国人大审议的普通立法议柔和全国人大常委会审议的立法议案，均要求过半数通过，宪法的修改由全体代表的 2／3 以上多数通过。表决方式一般包括立法机关的表决和全民公决两种形式。立法机关的表决方式一般为无记名投票、记名投票、举手表决、使用电子仪器表决等等。全民公决则指由公民直接用投票方式表示对某一重大立法议案的赞成或反对态度而决定取舍。
公布法律。立法议案经过严格的审议、表决程序并获得通过后即可做为法律正式公布。公布法律的程序一般可分为两类，当立法机关审议、表决并通过某项立法议案时，或是由立法机关的领导机构或是由国家元首按法定程序予以公布。在由国家元首公布法律的程序下，仍然有两类情况，一类是

国家元首有较独立的权力，或是有权否决立法机关通过的立法议案，或是可以要求议会重新审议。另一类情况是国家元首有形式上的权力，不能否决或驳回立法机关通过的立法议案。我国宪法规定，由国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定以主席令的形式公布法律。与公布法律有关的两个重要问题是法律生效时间和违宪审查问题，各国的立法程序和规定在形式上虽然有所不同，但实质内容基本上是大同小异的。