二、行政管理职能及其要素说

在第一章解释“行政”一词的含义时，曾对关于法国管理学家亨利·法约尔使用的“（行政）管理”一词的译法进行过简单的论述，按照标准译法， 法约尔所说的与技术、商业、财务、安全、会计职能相并列的管理职能应是行政职能，人们现在常说的管理职能五要素（计划、组织、指挥、协调、控制）亦即行政职能的五要素。法约尔虽然是从企业的角度研究（行政）管理职能的，但是他认为他的理论不仅适用于企业，也适用于军政机关和宗教组织等，他所说的“（行政）管理”实际上是狭义的，和人们一般意义上的“管理”不同，因为从广义上理解，像财务、安全、会计等职能也属于管理的范围。从法约尔对“（行政）管理”的说明来看，如“只是对人起作用”、“是较高层领导人的主要能力”、“在上层占主要地位”等，这是属于一种较高层次的管理职能，法约尔对（行政）管理职能及其五要素所做的简单定义如下：

“（行政）管理，就是实行计划、组织、指挥、协调和控制； 计划，就是探索未来，制定行动计划；

组织，就是建立企业的物质和社会的双重结构； 指挥，就是使其人员发挥作用。

协调，就是连接、联合、调合所有的活动及力量；

控制，就是注意是否一切都按已制定的规章和下达的命令进杆”①

根据法约尔的定义，这种（行政）管理职能是企业、政府和各种组织所共有的一般职能，它的五要素则进一步演变为五种一般的（行政）管理职能。由于法约尔对（行政）管理的特殊解释和限定，在西方管理学史上，他一直被作为行政管理理论的主要代表人物之一。按照法约尔的理论，行政职能并不只限于政府或行政组织，他强调的只是一种普遍存在于企业、政府等各种

① ［法］H．法约尔著，周安华等译：《工业管理与一般管理》，中国社会科学出版社 1982 年版，第 5 页。

组织中的较高层次的一般的管理职能。这种行政含义的普遍性是与行政含义的特殊性相联系的。像企业和政府在行政职能方面的区别是由私人行政和公共行政的具体概念来体现的，即是由“行政”一词前面的限定词来区别的， 因此，在这种意义上说，人们一般所说的与政府活动有关的行政职能应是公共行政的职能。