三、行政改革的出发点和定义

从最直观的意义上说，提高行政效率和行政效果是行政改革的基本出发点。无论行政改革的内容或形式是什么，它总是在一定的社会压力之下产生或发生的。任何行政改革都不会是四平八稳、一帆风顺的过程，各国进行改革的政治家和行政领导人并不是天生喜欢冒险的人物，他们的改革决策是面对这些压力的必然选择。行政改革的压力是在对政府的行政效率和行政效果感到不满的基础上形成的，这种不满情绪越大；要求进行改革的压力也就越大。

行政改革是在各种政治力量和社会力量作用下，为了使行政效率和行政效果达到社会满意的程度，有计划地调整和改变国家行政组织的体制、职能、结构和行为方式的过程。这一定义包括下列几方面的内容。

（一）行政改革是各种政治力量和社会力量直接作用的结果。按照一般的管理理论和组织理论，为适应外部环境和内部情况的不断变化，一个以某种独立形式存在的组织系统将会有意识地调整并完善自身的结构和功能，以提高其适应生存和发展需要的应变能力。企业或公司是这方面的最典型的例子。企业或公司经理作为该组织利益的代表，将会自觉地承担起这种变革的责任，其要求改革的压力主要来自企业或公司内部。作为社会公众来说，他们可能会对某个企业或公司的产品或服务质量不满，但是他们的直接反映并不是要求这家企业或公司内部进行改革，而是转向其他企业或公司的产品或服务。他们的这种举动对企业或公司的内部改革虽然也有压力作用，但只是一种间接的作用。国家行政组织却不然，它是全国唯一的行政执行组织，不仅立法机关、政党等等政治力量可对它提出进行行政改革的直接要求，社会公众在对其行政行为感到不满时也不能掉头他去，只能通过各种形式发出要求其迫切改革的直接呼吁。从根本上说，最高行政首脑和企业或公司经理不同，他代表的不是国家行政组织的利益，而是国家和社会的利益，他不是由国家行政组织内部产生的，也不对其负责，相反，他必须直接对授权于他的

主体负责。与其获得最高行政职务的形式相联系，这些主体或是议会、政党， 或是选民。但是归根结底，社会公众是推动行政改革的最基本的社会力量。影响行政改革的外部环境的各种因素的变化是通过这些政治力量和社会力量的直接作用表现出来的。当社会上各种力量要求改革的呼声日益高涨时，当国家立法机关或执政党有进行改革的明确意向时，最高行政领导集囱必须对这种压力作出有效的反应，否则，将会出现被他人取而代之的结果。在强调各种政治力量和社会力量对行政改革有着决定性的直接作用的同时，并不能认为国家行政组织完全是以一种被动的方式进行行政改革或其内部不存在推动改革的压力和呼声。在此只是为了说明国家行政组织在行政改革过程中所处的特殊地位和特殊性质。

（二）行政改革寻求的目标是使行政效率和行政效果符合一定社会要求或达到一定的满意程度。行政改革和其他任何改革一样，意味着打破旧的平衡状态，进入或建立新的平衡状态，这一过程必然会引起一定程度的社会波动，因此，它并不是在任何情况下都非要进行不可的。例如，在行政效率不高的时候，可以通过调整办事程序、更换不胜任的行政人员或提高办事人员的责任心等方式来提高，在行政效果不好的时候，可以通过修订工作计划、调整预算项目或优先发展重点工作等方式来改善，不一定都要采取行政改革的手段。行政改革只有在各种政治力量和社会力量对行政效率和行政效果的不满情绪达到一定程度时才会发生。

行政效率是行政学研究中强调得较多的问题，因为行政效率的高低是在行政执行过程或行政组织范围内发生的现象，是行政领导者的职权和职责规定要解决的问题，或者说是纯属行政事务的问题。但是，对于行政效果来说， 其涉及的范围则要广泛得多，并不完全是由行政领导者可以自主决定的事情，例如，像国家行政机关的职权的确定、国民经济发展计划和国家预算的批准、重大的政策目标的制定、激进的社会改革方案的实施等等与行政效果直接相关的事情，往往是在政党、议会或公民投票等政治活动的基础上解决的，即常常是在行政执行过程之外解决的，似乎不属于行政学研究的问题。然而，对社会公众这一基本的社会力量来说，他们关心得最多的是行政效果而不是行政效率。除了公开性、透明度很高的政府外，社会公众平时很少能了解或掌握有关行政效率的资料，他们对行政效率的看法多是从政府办事效率的直接感受而来。相反，他们对政府的行政效果却有许多切身的感受和尖锐的评价，如社会风气和治安秩序的好坏、市场情况和市容变化等等，一般公众考虑这些问题时，对政府做这些事情花了多少钱及其成本一效益的比率考虑得很少，但对政府为解决其所决心的社会事务做了哪些事情或采取哪些措施及其效果如何多多少少会有某种看法。因此，对行政效果不满的情绪常常是社会公众施加行政改革压力的重要因素，从而迫使行政领导者把行政效果和行政改革问题引人其行政事务的重要议事日程。

由于社会因素和环境因素错综复杂及各种政治力量、社会力量对行政效率和行政效果的评价标准多种多样，行政改革的目标不是寻求最佳，而是使行政效率和行政效果在原有基础上有某种程度的改进。行政改革的内容、规模和程度随着各种政治力量、社会力量的对比关系与社会不满情绪的强弱程度而变化。当政府的某种行政改革方案出台的时候，各种力量都会注视它所带来的变化并对其改进程度做出评价，如果没有达到一定的满意程度，还会进一步施加压力推动行政改革深入发展。因此，行政改革是一个既以国家行

政组织为对象又以国家行政组织为主体的政治因素和行政事务相互作用的渐进性的社会变革和组织变革过程。

（三）行政改革是有计划地对国家行政组织及其工作所进行的结构性、制度性的变革。如上所述，行政改革一般是在社会上对政府的行政效率和行政效果的不满情绪或要求改革的呼声形成较大压力的情况下进行的，但这并不意味着行政领导人完全处于被动的、消极应付的地位。实际上，许多国家的行政改革都是行政领导人有意识地和有计划地实施的。由于社会上总要有一些力量要求或赞成进行改革，另有一些力量抵制或反对改革，他们还必须具有足够的魄力和勇气排除阻力，积极推进改革。无论是实行总统制的国家还是实行内阁制的国家，新上任的行政领导人往往都以前任的教训为诫并以支持自己的社会力量为后盾提出自己任期内的某种雄心勃勃的行政改革计划。我国政治制度和社会制度的性质决定行政改革的提出和实施更具有计划性的特点，党和国家领导人是从整个国家的社会经济发展的全局和长远利益出发处理和解决行政事务的，因此可以把行政改革计划作为推动社会发展变革的一个有机的组成部分有目的地分步实施。

行政改革是对国家行政组织及其工作所进行的结构性、制度性的变革， 没有深思熟虑的计划不可能取得预期的效果。当政府下决心进行行政改革的时候是以现行的行政效率和行政效果在很大程度上已不能或将不能适合外部环境的变化和外部力量的要求为前提的。在这种情况下，妨碍行政效率和行政效果的因素不仅仅是某些技术性或方法性的问题，必须从政治、经济、文化、社会风气和社会意识等较深层次探讨推动行政改革的原因，认识和掌握有效的行政执行运行机制的内在规律和客观要求，从行政体制、政府职能、组织结构、管理方式等方面科学制定行政改革的目标和实施计划，才能从根本上解决行政效率和行政效果的问题。