三、行政决策和行政执行

行政决策的概念有助于深化对行政执行活动的认识。在前面的有关论述中，我们已经多次指出，与传统的政治一行政二分法的观点不同，行政执行活动不是一种单纯的或机械的执行法律或政策及上级规定的活动，它具有灵活运用政策规定、管理社会公共事务和地方公共事务的性质。在此过程中， 各级政府有权制定地方政策或部门政策，颁布各种行政规定和措施并在其管辖范围内实施，”这些活动都属于行政决策的内容，由于社会问题和公共事务的复杂性，即使是以贯彻执行上级政策或规定为主要任务，各级政府也需要在许多可行的方案中做出选择，这同样属于行政决策的内容。

在现代社会中，随着城市规模的扩大、人口的增长、市场经济的发展、社会公共事务的增多、管理任务的加重和决策手段的更新，行政决策在行政执行活动中所占的比重越来越大，决策难度和质量要求也越来越高，可以说行政决策已经成为行政执行活动的中心环节或核心任务。

行政决策是行政执行过程中的一个重要的组成部分。伍德罗·威尔逊在

《行政学研究》一文中曾经说过：“行政机关是政府最明显的部分；它是行动中的政府。”他所指的政府，是从包括立法机关、行政机关、司法机关在内的广义的概念而言的。在他看来，立法机关只负责制定政策，而行政机关则负责执行政策，将政策付诸实施，因此是行动中的政府。当我们明确行政决策在整个行政执行活动中的作用时，可以将这种政府的行动分为两部分， 一部分是制定行动方案或做出行动决定的过程，即行政决策的过程，另一部分是实施行动方案或执行行动决定的过程，即采取行动的过程。在行政执行活动中，这两个过程是不可分离的，采取行动是行政决策的出发点，同时也是行政决策的结果。行政决策则决定采取行动的步骤、程序、直接目标和效果。由于行政决策对采取行动的指导作用，它在整个行政执行活动中显然处于主导地位。

任何行政执行活动都是从行政决策开始的，有了一定的行动方案之后才相应采取行动。各级政府也是通过逐级决策的形式将上级规定层层下达贯彻执行的。同时，任何行政执行活动都是靠行政决策来推动的，当某项行动方案制定不出来时，政府就迟迟不能采取行动。从动态过程看，行政决策是将每种行政执行活动联系起来的中心环节，它贯穿于整个行政执行过程中，或者说，行政执行过程是由一系列行政决策和采取行动的过程所构成的。因此， 要深入研究行政执行过程就必须深入研究行政决策过程，反之，对行政决策过程的研究也不应脱离实际的行政执行过程孤立地进行。