三、政策评估

如上所述，制定和实施公共政策的过程可分为政策分析、政策制定、政策执行和政策评估四个阶段，因为公共行政学是一门应用性的科学，政策执行问题有着特别重要的意义，准备在第七章“行政执行”中专门加以论述，在此直接论述政策评估问题。政策评估是对政策执行的效果进行判断、评定和提出改进建议的过程，是政策合理化的实践检验和完善阶段。

（一）政策评估的内容。当某项政策以法律化、法规化或社会化的形式颁布后，能否达到预定的目标或效果，受到许多因素的制约，如政策分析人员和政策制定者对政策问题的认定是否准确；政策方案的目标、计划、内容是否合理和完善；政策执行措施是否适当、得力；社会环境因素是否出现客观变化；社会成员是否有足够的心理承受能力等等。这些因素决定公共政策在其执行过程中不可避免地出现某些问题或偏差，政策评估的任务和目的就是及时发现政策分析、制定和执行过程中存在的问题，发现影响政策执行的因素，提出合理的修正意见，保证政策目标的实现和产生良好的政策效果。在政策执行过程中，政策执行者也在不断地进行分析和判断，但他们所注意和解决的只是政策执行过程之中的问题，有许多影响政策效果的问题是发生在政策执行过程之外的，必须通过专门的政策评估工作发现和纠正。

政策评估主要包括下列三方面内容：1.政策目标和政策计划实际实现的程度。这是政策评估的最基本的方面，对于政策制定者和政策分析人员来说，某项政策的制定是与解决某种较为重大和较为紧迫的社会公共问题相联系的，政策目标和政策计划的实现程度实际上意味着所面临的社会问题已经解决到何种程度或已在多大程度上得到了控制。这种评估关系到对某项政策的成败所作出的结论。2.影响政策目标和政策计划实现的因素。政策评估的目的和内容并不仅仅局限于准确测量和评定政策目标、计划的实现程度，它的主要目的在于发现影响和妨碍政策效果的问题或因素，力求产生最好的政策效果。无论制定得多么周密的政策方案，在其具体实施的过程中，都会遇到各种各样的问题或因素对其政策效果产生不利影响，政策评估的任务之一就是及时发现这些问题和因素及其产生的原因或根源，为政策制定者、政策分析人员和政策执行人员提供有利于提高政策效果的意见和建议。3.政策所产生的各种问题和效果。一项政策的好坏或成败，并不完全取决于其目标和计划实际实现的程度，而取决于它所产生的社会效果和影响。对于一些不合理

的或错误的政策，其目标和计划实现的程度越高，其产生的不良的社会效果就越大。因此，对社会效果的评估是政策评估的最重要的方面。对社会效果的评估可分为政治效果、经济效果、社会心理效果和其他社会效果四种类型，其中有些效果在政策分析和政策制定过程中是考虑到的，而有些效果是在政策执行的过程中由于各种复杂关系和连锁反应出现的，因此，政策评估需要对各种各样现有的或潜在的社会效果进行全面的考虑和测量。

（二）政策效果的评估。公共政策的社会效果是由第一节所论述的公共政策的性质和特点决定的，由于公共政策直接关系到社会上各种阶级、阶层、集团、组织和个人的切身利益，因此具有广泛的社会影响，并成为社会瞩目的焦点，它的任何一点变化，必然会在一定的社会范围内产生一连串的反响。它在执行过程中所引起的某些强烈的反应甚至可造成社会震动和不安，这些都说明了对公共政策的社会效果进行评估的重要性。

对政策效果的评估包括下列四个方面：1.政治效果。主要考察某项政策在政治关系方面所带来的变化及所产生的政治影响。良好的政治效果应有利于维护社会的安定和民族团结，消除各种造成社会冲突的不稳定因素。虽然公共政策的性质决定它必然反映统治阶级和占支配地位的社会集团的利益，但是社会稳定有利于维护政治统治和阶级统治，因此是衡量政策的政治效果的重要标准。公共政策的政治效果并非只有政治性的政策才能产生，像经济政策、教育政策、文化政策等各种公共政策都有可能产生一定的政治效果和政治影响，例如造成阶级歧视或种族歧视的教育政策必然会加剧阶级矛盾和阶级冲突。公共政策的政治效果有时是直接的、突发的，有时是潜在的、长期的，有时这两种情况是相互转化的。因此，对政治效果的评估应做定期的或阶段性的考察。2.经济效果。主要考察某项政策的经济效益或对社会经济发展的影响。良好的经济效果应有较好的经济效益或有利于社会经济的发展。政策的经济效益指其直接效益或自身效益，其主要标准是支出、收入、成本、收益或投入、产出的比例关系。政策评估首先要考察这种比例关系，计算经济上的利弊得失。有许多政策本身没有什么直接效益，但对社会经济发展却有明显的或潜在的影响，即存在一定的社会经济效益。这种影响并非只有经济政策才有，像教育政策、人事政策、劳动政策等等都对社会经济的发展有一定影响。政策评估除了分别考察政策的自身效益和社会效益外，还需要对二者进行综合评估。因为有些政策的自身效益虽好，但社会效益却不好，反之亦然。只有经过全面的比较才能客观地判断其优劣。3.社会心理效果。主要考察某项政策对社会上各类人员产生的心理影响及可能出现的变化趋势。良好的社会心理效果应有利于社会精神文明的建设和社会成员心理素质的健康发展。政策心理效果的影响不如政治效果和经济效果的影响直接和明显，因此一直未受到应有的重视。实际上这方面的评估对政策分析、制定和执行过程都有深远的意义，并且是政治效果评估和经济效果评估的重要依据之一。政策的社会心理效果与政策的稳定性、连续性、公平性、合理性、导向性等等有密切的联系，良好的心理效果有利于人们产生稳定感、公平感、信任感、责任感、安全感和成就感，增强有利于保持社会稳定、提高工作效率和生产效率的社会意识，舆论和观念，反之，则会产生不利的或有害的心理影响，如治安政策、物价政策、工资政策、就业政策等等都具有明显的社会心理影响。因此，分析测量这两种不同的社会心理影响及变化发展趋势是政策评估的必不可少的内容。4.其他社会效果。除政治效果、经济效果和社

会心理效果外，公共政策还会产生其他各种各样的社会影响。例如某项水利政策带来的自然环境因素的变化、某种生育政策带来的各民族人口比例的变化、某项体育政策掀起的乒乓球热或足球热等等，这些变化没有明显的政治影响、经济影响或社会心理影响，但是它们对全面评估某项政策的社会影响有积极的意义，有时甚至在决定其取舍方面也有根重要的作用。

（三）政策评估的方法和作用。政策评估所采用的方法主要是对具体政策执行前后的情况进行对比分析，其基本要求是：1.确定评估机构或评估人员。政策评估工作可由政策制定者、政策分析人员和政策执行者自己进行，也可以组织专门的政策评估机构或政策评估人员进行。2.确定评估目的和评估任务。政策评估工作应该有目的和有计划地进行，根据对某项具体政策的评估内容和要求制定相应的评估方案。3.确定评估标准。对不同的评估内容和不同的政策效果应设立不同的评估标准，包括定性标准和定量标准两种类型，除此之外，还应有政策分析和政策制定过程中的预定标准及政策执行后的测量标准，这样才能有效地进行政策执行前后的对比分析。4.确定可靠的评估信息和资料。政策执行后的变化有些是政策引起的，有些则是由政策之外的因素引起的，有时候，甚至可能会由于某些政策之外的因素妨碍了政策所应引起的变化，为了使评估结果真实准确，需要对各种信息和资料进行识别和分类，排除与政策执行无关的信息，以便准确判断政策的实际影响和效果及政策执行中真正存在的问题。5.确定适当的评估方法。政策评估有“前一后”简单对比分析、“投射一实施后”对比分析、“有一无”政策对比分析、“控制对象一实验对象”对比分析等多种方法，并且还有许多经验性的和技术性的定性定量分析方法，需要根据评估方案和评估标准适当选择相应的评估方法，这样才能保证评估结果的准确性和可靠性。6.提出评估结论及政策修改或取舍建议。在对政策目标和政策计划实现程度、政策执行情况及政策效果全面评估的基础上，写出评估报告，除提出对该项政策的评估结论外，还需要进一步提出继续执行、部分修改或终止执行的建议，为政策制定者的决策提供依据。