三、改革动因与改革目标

如上所述，行政改革的推行需要具备两个基本条件，一是国家行政组织的外部环境因素和内部环境因素的变化使其现行状况不能符合社会发展的正常要求，二是主张改革的政治力量和社会力量意识到进行行政改革的必要性和重要性，并在国家政策制定和决策过程中占据主导地位。其中第一个条件是进行行政改革的最基本的条件，并且是第二个条件的基础和前提，它直接决定着行政改革进行的时间、规模、内容、形式和目标。为了深入了解行政改革过程，可从改革动因及其目标的三种不同情况作一个简要的分析。

（一）在外因不变的情况下内因引起改革。在许多国家中，政府的行政效率低下几乎是普遍令人感到头痛的问题。其原因很大程度上不是来自政府的外部而是来自政府的内部。假定政府的外界环境和外界条件不变，政府自身也不会静止不动，它有一种自我膨胀和自我衰变的趋势，使其行政效率逐渐变低。自我膨胀的趋势之一是“帕金森定律”发生作用的表现，在行政事务和政府职责未增加的情况下，行政人员和行政机构的数量及政府的规模在不断地扩大，从而增加了不必要的繁重的任务量和繁琐的办事程序。另外，政府还可利用行政立法权和行政权不断扩大自己的职能和职权范围，引起机构和人员的自我膨胀。自我衰变的趋势之一是“彼得原理”所揭示出的一种现象，即随着在政府等级制度中的晋升，许多人被提拔到他们所不胜任的工作岗位上，由于这种情况在一个人职务越高的时候越有可能发生，因此对政

府的政策制定和决策过程也将产生不利影响。问题在于，这两种趋势几乎不能从政府组织内部彻底根除。因为政府的运行机制是建立在与企业等经济组织完全不同的预算制度和授权制度的基础上的，获得更多的预算和更多的权力是保持政府自身存在和发展的内在动力。除此之外，政府组织内部计划不周、管理不善、录用、考核、培训、监督等工作质量的变化和削弱都可能造成效率低下的后果。这些变化使政府内部的组织机构、人员素质、岗位设置、财政支出等等发生直接损害行政效率的不利变化。在通过各种立法手段和监督手段不能有效控制这种趋势时将会引起改革。针对这种纯粹内因变化所进行的行政改革主要以提高行政效率为目标。

（二）在内因不变的情况下外因引起改革。在第七章关于政府组织外部环境因素的论述中，将其划分为政治环境因素、社会环境因素、自然环境因素和心理环境因素四种类型。这些因素的发展变化是推动行政改革的重要原因和主要动力。在这些因素中，政治环境因素和社会环境因素是直接推动行政改革的因素，自然环境因素和心理环境因素是间接推动行政改革的因素，它们主要通过对前两种因素的影响间接发生作用。政治环境因素和社会环境因素与国家行政组织的体制和职能密切相关，例如，不同的社会制度和政治制度决定了国家行政组织的性质、地位及其与政党、国家立法机关、国家司法机关的权力分配关系、中央政府与地方政府的集权与分权体制等等；不同的经济体制，如计划经济体制和市场经济体制，决定了国家行政组织的不同的行政职能和经济管理职能，等等。国家行政组织的职权、职能、行政体制以及组织结构等等是与国家的社会制度、政治制度、政党制度、经济制度相一致的，是适合并维护这些制度的发展需要的。当这些制度发生变化或改革时，国家行政组织也必然进行相应的改革以适合新的发展要求。总的说来，这种改革的目标主要是重新确定政府的职权范围和职能范围并在此基础上建立起新的行政管理体制，以确保行政效果符合社会政治经济发展需要。

（三）内因外因同时变化引起改革。国家行政组织的运行过程实际上是一个其内部因素和外部因素不断变化、相互影响和相互作用的过程，行政改革是这些因素发展变化的必然结果。在不同的社会发展时期，这些因素的变化有时是相对平缓的，有时则是较为剧烈的。以内部因素变化为主引起的改革，往往是较为平稳、局部性的改革，以外部因素变化为主引起的改革，在某种情况下有可能引起规模较大的、整体性的改革。根据国家行政组织内部外部因素变化的不同程度，行政改革的规模和形式可分为下列三种情况：（1）内部调整。国家行政组织根据自身发展与社会要求不相适应的情况提出某些内部改革措施，以提高行政效率，改进行政效果。（2）外力参与。国家立法机关或执政党针对国家行政组织的现状与社会要求不相适应的情况制定某些进行行政改革的政策和方案，促进国家行政组织积极进行有关方面的改革。

大规模改组。经过国家立法机关的立法程序或公民投票等形式，制定或通过对国家行政组织和现行行政体制进行根本性改革的方案，并采取更换国家行政机关最高领导层的激烈手段推动改革。内部调整和外力参与是较为普遍的行政改革形式，大规模改组是与较大的社会变革相联系的行政改革形式。