一、“行政”的含义

一般认为，现代意义上的公共行政学产生于 19 世纪末 20 世纪初的欧美国家，其概念和理论在形成初期和发展过程中，自然要受到欧美国家特定的历史条件和社会条件以及一些重要的政治思想家、政治学家和公共行政学家的思想理论的影响。因此，有必要对其主要的概念和理论进行还原性的历史的回顾和考察。但是，作为一门独立的学科，由于公共行政学的研究领域有着十分广泛的历史性和世界性的背景，其概念和理论并不仅仅局限于某个国家或某些学者的论述范围内，它必然随着各个国家的实际运用及各国学者的理论研究不断地丰富和发展。在此意义上说，科学既没有国界，也没有专利。任何科学理论的发展，本身都是一个兼收并蓄、融汇贯通、不断完善的过程， 就像人本身一样，每个人都有一个出生地，但是，其思想的发展和活动范围并不局限于当地环境和条件的限制，有着一个无限发展的空间。

公共行政学的英文是“public Administration”，由“public”（公共的）和“administration”（行政）两个词构成。“administration”（行政）是一个出现得很早、对其词义的解释非常广泛的概念，它源于拉丁文“Adminiatrare”。古希腊学者亚里士多德在其著作中即曾使用过这一词汇。作为一种英文词汇，我国《新英汉词典》注明的通用译法主要有：管理；行政（包括行政机关，有时直接译为政府）；（行政官员或机关的）任职期；

（军）后方勤务；执行五种。作为公共行政学的一个特定概念，对它的解释在具体陈述上多种多样，如美国学者 A.邓瑟在其著作《行政：词义和科学》一书中，分析了它的 15 种不同的含义。

从英文词义上理解，“行政”（administration）和“管理”（man-agement）是有区分的。“行政”本身即包含有管理的意思，但它主要是和政府或行政机关的活动有关，而“管理”（management）除指一般性的管理之外，主要和工商企业的活动有关，management 在《新英汉词典》中注明的通用译法主要有：管理；运用；手段（经营手腕）；（工商企业的）管理部门（资方） 四种。从职能角度看，行政和管理是平行的，两者各有各的范围，但从逻辑角度看，两者是从属和包含关系，行政是一种特殊形式的管理活动，是整个人类管理活动的一部分。

需要指出的是，在现在几乎所有管理学的教科书中，都提到管理

（management）有五种职能，即计划、组织、指挥、协调和控制，这种分析最初由法国学者亨利·法约尔提出。但是在法约尔的法文著作中，他使用的法文是“fonction administrative”，标准译法应为“行政管理的职能”而不是“管理的职能”。法约尔的原著最早有两种英文译本，一个是库布拉夫的译本（1930 年），一个是斯托尔斯的译本（1949 年），前者译法仍是行政管理的原意，而后者在翻译时把“行政管理”（administration）译为“管理”

（management）。在法约尔的原著中有这样一段话，标准译法应为：“切勿把它（指行政管理）同治理（govern）混为一谈。治理就是引导企业实现它的目的；设法从它所拥有的一切财力和人力中获得最大的好处；就是确保六个重要的职能的执行。行政管理只不过是治理要保证执行的六个职能之一。但是它在高级管理人员所起的作用中占有很大的地位，以致于人们有时可能认为这个作用纯粹是行政方面的。”库布拉夫的译本与上文的译法基本上是一致的，而斯托尔斯的译本则把“行政管理”译成了“管理”。尽管斯托尔斯的译文与法约尔的本意有出入，但是，人们最终把它作为法约尔著作的标准英文译本，并且一直延续至今。正如国外有的学者评论说：“仅仅一个字的译法可能就改变了管理思想的进程。”①如果按照法约尔的本意理解， 行政管理虽然意味着管理，但是，它所包括的范围较小，并且适用于处理较重要的事务，在高级管理人员的活动中有较大的比重。按照这种理解，行政管理并不局限于公共事务或政府事务的管理，私人部门或企业管理活动中同样包含着行政管理，这种解释也有助于公共行政和私人行政之间概念上的区分。

概括起来说，在国外，对“行政”含义的解释大体有以下几种：1.行政等同于管理。“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力”（德怀特·沃尔多）。2.行政是政府事务管理。“行政乃是为完成或为实行一个政权机关所宣布的政策而采取的一切活动”（伦纳德. P.怀特）。3.行政是与政治相区别的表现某种职能的概念。“行政是执行国家意志的职能”（弗兰克. J. 古德诺）。4. 行政是一种执行活动。“行政是决定和政策的执行程序（[美]

《公共行政学词典》）。5.行政是与立法、司法相区别的一种活动。行政是“行政人员的责任或职责，特别是政府的执行职能，⋯⋯它既不是立法的， 也不是司法的”（《世纪词典》）。美国 1985 年出版的《公共行政学词典》把行政定义为“政府及公共机构事务的管理和指挥”，可以说是对各种解释的基本概括和陈述。

在我国，行政一词普遍称为行政管理。由于我国对行政的理解比较广泛， 除政府机构外，还包括企事业单位中的科室部处等职能部门，因此，虽然在专业教科书中强调行政管理有管理国家事务的特定含义，但是，在社会的实际运用中，除上述含义外，行政管理往往泛指办公室、机关事务或后勤服务等方面的管理工作，这种行政管理的提法不太规范，本身有强调管理的意思。