二、行政组织的定义

行政组织是在宪法和法律范围内具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。除具备一般组织的共同特性之外，它还具有下列一些特性：

（一）政治一行政二重性。在阶级社会中，国家的产生使社会公共事务管理成为国家的管理职能之一，因此，行政组织并不是单纯为管理社会公共事务建立起来的，它是国家权力机构的重要组成部分，是统治阶级维护本阶级利益、巩固其统治地位的工具，这种情况决定了它的阶级性和政治性。从奴隶社会到现代国家中的形形色色的行政组织其首要目标和主要工作是利用政权的力量维持社会秩序，强化统治意识和统治地位，即使是其所进行的社会公共事务管理工作本身也具有这种性质和特点。与此同时，与各种政治组织、军事组织不同，行政组织不是单纯为政治目的或维持统治的需要建立起来的，它是履行国家管理职能，负有社会公共事务管理职责的政权组织。它的活动范围包括经济、科技、教育、文化、邮政、卫生、交通、通讯、环保等各个方面，涉及到社会每一个成员的物质利益和经济利益，它需要从整个社会的角度进行计划和协调工作。它的管理活动不仅具有统治的性质，而且

具有服务的性质，随着社会福利和公益事业的发展，这种服务活动的范围越来越大，质量要求也越来越高。这种情况决定了行政组织的社会性和服务性。所以，行政组织是一个既有阶级性、政治性，又有社会性、服务性的统一体。

（二）社会公共事务管理的具体实施者。行政组织负有社会公共事务管理的职责，但并非所有负有社会公共事务管理职责的组织都是行政组织。例如，政党是一种典型的政治组织而非行政组织，但是，没有一个政党会把社会公共事务管理的职责放在其政治纲领之外；相反，社会公共事务问题常是其政治纲领和政治活动关注的重要内容之一。军队也是一种典型的政治组织，它们也并没有完全脱身于社会公共事务之外。在抢险救灾、经济建设、科技活动或社会公益活动中军队发挥着重要作用。又如立法机关和司法机关，它们虽然被认为是和行政机关截然不同的政权机构，但并非不具有社会公共事务管理的职责。立法机关除本身制定、通过一些有关社会公共事务管理的法律规定外，还经常要讨论审议政府等行政组织提出的此类法规或方案。司法机关则负有监督行政机关是否依法管理社会公共事务的权力和职责。与上述组织不同的是，行政组织不仅负有管理社会公共事务的职责，而且具有行政权，是社会公共事务管理的具体实施或具体执行者，而政党、立法机关、司法机关等一般则是通过监督或指导行政组织的具体活动履行这方面的职责的。当然，这种情况并不是绝对的。不少政治组织或立法机关、司法机关往往以各种形式直接参与社会公共事务管理。但与行政组织相比，这些职责或活动往往不是其职责或活动的主要部分，行政组织的主要职责和活动则是具体实施、执行或进行社会公共事务管理。因此，正如伍德罗·威尔逊所说：“行政机关是政府最明显的部分；它是行动中的政府；它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面”（《行政学研究》，1887 年）。威尔逊所说的政府是包括立法、司法、行政机关在内的广义的概念， 他的论述说明了行政组织作为具体实施者或执行者的显著特点。

（三）在宪法和法律范围内实施管理。在现代社会中，无论是实行“三权分立”的国家，还是“议行合一”的国家，行政组织都是在宪法和法律范围内活动的，都是依法行政。在奴隶社会或封建社会的君主专制的国家中， 行政组织是至高无上的王权的化身，其活动不受任何法律的约束，而公共行政学所研究的行政组织与传统认识中的行政组织的显著区别之一是它的法制性。由于欧美国家的行政体制是建立在立法、司法、行政机关“三权分立” 的基础之上的，在许多有影响的西方公共行政学家的论述中，这一点尤其明显。我国的行政体制是建立在“议行合一”的基础上的，按照宪法规定，全国人民代表大会是最高权力机关，政府等其他中央机关都由它组织产生，都要执行它制定的法律和作出的决议，而且在执行法律和决议的过程中都要向它负责，受它监督。无论是哪种情况，行政组织作为具有行政权的具体实施者或执行者，有其强制性和权威性的一面，但是，它的活动不能超出宪法和法律规定的范围，它要接受立法机关、司法机关及各种政治组织、社会团体、社会舆论的检查和监督，依法行政表现出行政组织的“公共行政”的特性。