二、职位分类和品位分类

建立国家公务员制度的基本要求是按照分类管理的原则，建立符合国家行政组织特点的人事管理制度。公务员的分类管理一般包含两层不同的涵义：1.政务类公务员（亦即政务官或民选、政治任命官员）与业务类公务员

（亦即事务官或常任文官）的划分，通常称力管辖划分，其分类管理的办法一般是政务类公务员依法实行任期制，业务类公务员依法实行常任制；2.对业务类公务员进行分类管理，一般有职位分类和品位分类两种类型，形成两种不同的公务员分类制度。

公务员分类制度是公务员制度的重要组成部分，它是如何科学地建立各项公务员管理制度的基础和依据，直接决定行政执行过程中人与事的科学结合程度。实际上，这两种不同的分类制度都面临如何科学地解决人与事的结合问题，各有不同的角度和侧重点。但是，相对而言，职位分类较易明确人与事的主次关系和建立科学管理的程序及标准，因此以职位分类为核心的分类制度日益为许多国家接受和运用。

职位分类是用职位形式规定工作任务与责任，利用科学分类方法按各种职位的工作性质、工作内容、难易程度、责任大小等建立一套系统的职位体系，作为考试、录用、考核、培训、晋升、工资等各项人事行政管理制度的基础和依据。职位分类制度最初是由美国创立并为许多国家所采用的，其关键概念是“职位”一词。按照美国人事管理局 1979 年关于职位分类用语的解释，职位是：“由主管当局指派一个人应完成的任务和责任的集合体。”“职位正像其是组织结构中的最小要素一样是基本的分类单位。”日本的《职阶法》中规定，职位“是分派于一职员之任务与职责”。在此意义上，可将职位理解为根据工作性质、工作内容设置的、具有一定任务、责任和相应任职条件要求的工作岗位。

职位通常具有下列一些特点：1.职位是以“事”或工作为中心确定的； 2.职位与“事”或工作相联系而与任职者相分离，其存在不取决于任职者的去留；3.职位的数量受“事”或实际工作任务的制约，因而是有限的；4.由于“事”或实际工作的整体性、系统性，职位可按不同标准划分成一套完整的体系；5.职位是人与事结合的中介，有多少职位就应有多少工作人员，二者数量相等。

职位分类是一项复杂而艰巨的工作。其主要工作步骤包括：1.职位调查。调查、收集现有职位的资料和数据。如每个职位的工作特点、任务、数量、时间、方法、报酬等；任职者所需资格条件及权责关系等。2.工作分析。“工作分析包括两方面内容：对工作本身作出规定；确定工作对工作人员的行为有什么要求。”①其具体内容包括工作性质、工作强度和难度、工作责任和作用、工作条件、任职者素质等等。工作分析的结果除用于分类过程外，还广泛用于录用、选择、培训等人事计划，是现代人事管理工作的重要方法。3. 工作评价。根据工作分析结果，对各种工作进行比较和区分，并对职位设置的必要性、合理性进行评价。在美国的职位分类过程中，工作评价的目的之一是确定各种工作的工资率。4.职位归类，或称职位横向分类。即根据各种职位业务工作性质的异同在不同层次上由高到低划分出不同职门、职组和职系，并将业务工作性质相同或相似的职位归为同一职类。其中职门是对所有职位第一次分为几个大类的结果，职组是在每个职门下面进一步分为若干中类的结果，职系则是在每个职组下面再次分为若干小类的结果。5.职位归级，或称职位纵向分类。根据各种职位业务工作的繁简、难易程度、责任轻重及所需人员资格条件等因素把每一个职系的职位进行排列（即职位排列），然

① [美]韦恩·卡西欧著，彭和平等编译：《人事心理学》，中国人民大学出版社 1991 年版，第 182 页。

后在此基础上将每一个职系内的职位各自划分出若干职级，不同职系划分出的职级数量是不同的（即划分职级），最后在各职系划分职级的基础上，划分出适用于各个职系的统一职等（即职级列等）。职级即工作性质相同，工作的繁简难易程度、责任轻重、所需人员条件相似的职位群。同一职系内，工作性质相同的职位分属于不同的职级。其特点是工作性质相同而其他因素不同。职等是业务工作性质虽然不同，但业务工作的繁简、难易程度、责任轻重及所需人员资格条件相似的职级群（或职位群）。其特点是工作性质不同而其他因素相同。不同职系内的职级可以列入同一职等，便于不同职系之间的职位进行比较。6.制定职位说明书或职位规范，以书面形式确定每个职位的职责和任职资格条件。其内容一般包括职位名称，职位编号、工作项目、工作描述、工作所需知识和能力、升迁范围、工作标准等方面。

职位分类可以用多种多样的方式或方法进行。如美国采用的方法主要是因素评价制度。我国确定职位分类制度则采用从实际出发、循序渐进的方法，主要做法是在各级国家行政机关依照国家有关规定，在定职能、定机构、定编制的基础上，通过职能分解、职位调查、职位评价、设置职位、拟定职位说明书等形式进行职位设置，然后选择具有相应职务的人员定位入级。

品位分类是一种以行政人员的学历为主要依据的分类方法。品位分类的英文是 “ Rank Classification ”，职位分类的英文是 “ position Classification”，二者词意有显著的区别。“Rank”的英文含意主要有军阶、军衔、等级、地位、身份等等，可直译为等级分类。品位分类是与现代文官制度或公务员制度相联系的一种分类方法，其特点是将行政人员或公务员划分为不同的等级，然后再进一步划分为不同的职务类别，而其划分公务员等级的主要依据是个人学历或文化程度。

品位分类因其译法在理解上容易和我国封建社会中长期实行的品阶勋爵制度混淆。“品”表明官员的等级、地位。汉代时官员品级共有 21 级，依据官品的高低确定俸禄的多少。魏晋南北朝时实行九品中正制或九品官人法，官分九品，每品分上、下两级，其后历代沿袭，直至清朝，除每品等级数略有变化外，九品制度一直未变。我国的品级制度只涉及等级问题，不涉及职位区别和录用标准，西方国家公务员制度中的品位分类制度与此完全不同。品位分类制度具有公开考试、择优录用、职务常任、功绩晋升、政治中

立、依法管理等各种公务员制度的基本特征，其与职位分类的主要区别在于它不是以职位作为分类的唯一依据和基础，而是同时考虑学历等个人条件和职位划分问题，另一个主要区别是职等与职位相分离。例如法国按照职位具有的工作性质和所需教育程度的不同，把公务员划分为 A、B、C、D 四类。A 类公务员担任领导、计划、决策性的工作，须是大学或高等院校的毕业生；B 类公务员担任执行计划、决策的工作，须是高中毕业生；C 类公务员担任执行计划、决策的辅助性工作，须是初中毕业生；D 类公务员担任勤杂性的工作，须是小学毕业生。在这四个不同类别中，又根据工作性质分成不同职系，然后再进一步划分职等和职级，最后形成一个严密的、金字塔型的等级体系。其特点归纳起来是：按学历划分类别，按工作性质划分职系，根据责任大小、难易程度划分职等，根据资历和考核确定职级。德国官员等级按其接受教育程度不同分为高级官员、上级官员、中级官员和低级官员四种并同时确定相应职位，各等级的学历要求与法国类似，也是典型的实行品位分类的国家。

职位分类制度和品位分类制度各有优点和缺陷。职位分类有利于建立科

学的考试录用制度、考核制度、培训制度、工资制度、晋升制度等等，有利于获得职位的最佳人选，有利于预算管理和编制管理，有利于改进整体结构、增进效率，但是工作费时、耗资、繁杂，结构缺乏弹性，不利于人才流动和全面发展。品位分类有利于培养、选拔通才，重视教育，级随人走，便于调配交流，划分方法较简便，有利于队伍稳定，但是分类不系统，不利于严格的科学管理，有碍业务的专业化发展，影响工作效率，限制学历较低但能力较强者的晋升机会，不利于实行按劳分配、同工同酬原则等等。从各国公务员制度的发展看，这两种分类制度相互靠拢已成为一种趋势。如英国是最早实行品位分类、同时也是最具代表性的国家。其品位分类方法较为复杂，并经过多次调整和改革，特别是 1968 年富尔顿委员会建议的改革，注意到现有分类制度的某些缺陷，强调因事设职、增加职类，简化职级，实际上已开始减弱“品位分类”的色彩，表明了职位分类与品位分类两种分类制度互相借鉴的趋势。与此同时，美国职位分类制度也有两种趋势，一方面是进一步简化分类制度，另一方面是开始注意到“人对职位的影响”，1978 年的文官制度改革法，专门设立了高级行政职务（原 GSI6─18 等），实行级随人走的制度，不受职位分类法的限制，表现出品位分类的特点。