国会怎样运作

大部分议案既可向众议院提出，也可向参议院提出，也可以同时向两院提出。但例外的是筹款议案和拨款议案，前者宪法规定必须先在众议院提出， 后者则按惯例亦须先在众议院提出。每年向国会提出的议案约 2 万件（参见图 4.4）。这些议案可以是总统的计划的一部分，也可由参议员、众议员个人或由国会所属各委员会草拟，也可以是国会与行政机构或私人利益集团协商的结果。这些议案中只有 5％能成为法律。

目前民主党人控制国会的两院，而总统则为共和党人，这使人们难以确定国会通过的大部分议案将由哪个党提出。此外，参众两院是独立活动的， 可以自行补充或修正议案。任何议案要成为法律必须由参众两院通过同一文本并由总统批准，或由两院推翻总统之否决。

国会的工作以分工方式进行。国会大部分工作不在众议院或参议院全体会议上进行，而在委员会中进行。众议院的委员会成员数目不定，在 20 至

50 人之间，参议院的委员会一般由 10 至 20 人组成。如果参众两院不分为委员会，他们的活动将缓慢得多，研究的问题亦将大为减少，因为它们在同一个时间里只能考虑一件事。有国会而没有委员会几乎是不可想象的事。

当一件议案向参众两院中任一院提出后，该议案即交委员会讨论。委员会（往往是一个小组委员会）审查该议案并决定是否向众议院或参议院全体会议推荐。在国会内提出的议案中，有 80～90％死在委员会阶段，由于委员会制度是国会运作的核心，因此，本章稍后将对之作更为详细的讨论。