联邦制

宪法第二项原则，联邦制，要求在中央政府和州政府之间分配政治权力。联邦政府和州政府对人民都会有直接影响，都有一些独有的权力。联邦制， 像分权原则一样，把政治权力分散，防止权力集中在任何一个群体手里。

实际上，起草宪法的人们别无选择。在他们的心目中，松散的邦联从来没有搞好过，而集中一切政府权力不可能力当时各州政府所接受。于是，联邦制就成为治理一个地区差别很大、通信不方便的大国的最合乎情理的原则。这也是使宪法能获得各州批准，在政治上唯一现实的办法。

美国联邦制始终包含着两种有点矛盾的思想。一方面，宪法第六条说， 宪法和中央政府制定的法律是至高无上的。这是建立一个能通过各种法律直接管理全体人民的有效政府的必要条件，另一方面是保证州政府独立性的原则：宪法第十条修正案给各州或人民保留未授予中央政府的一切权力。这些实质性的保留权力包括管理地方政府和市政府，管理本州的商业，监督教育以及为人民的安全行使一般的“警察权力”。（参见图 2. 1）

以上两个原则——国家最高权力和各州权力——的冲突在内战时发展到顶点，结果是建立了联邦政府的统治地位。这不是说问题一劳永逸地解决了，

——即使在今天，在诸如用校车接送学童和堕胎等问题上，州政府仍常常同联邦政府发生冲突。但对这种冲突不应夸大其词。即使宪法用联邦制把权力分散，它仍明确地奠定了全国统一的基础。从那时起，联邦政府已经变得远比州政府重要。由于各种政治问题——不论管理经济还是环境保护——已成为全国性的问题，因此，解决问题也就主要依靠联邦政府。但是，实际上现在很少有纯粹是联邦政府的国内计划。几乎所有的国内计划都需要州，甚至常常是市的合作。在最好情况下，这种安排有助于使计划适应当地情况；在最坏情况下，也可延缓对计划作必要的修改。无论属于哪种情况，现今的联邦制远不是各自力政的权力分割，而是州政府和联邦政府之间多重关系的混合，这种情形有时被称为花样奶油蛋糕。

图 2.1

联邦制

资料来源：欧文·L·莱文和埃尔默·E·小康韦尔：《美国政府概论》第 2 版，经麦克米伦公司同意复印 1972 年版权 为麦克米伦公可所有。