主要外交官

人们只要回忆一下为美国在黎巴嫩的人质与伊朗进行武器交易所作的秘密谈判——随之而来对里根总统的许多关注与责难——就可看出总统的第二项任务：主要外交官的重要性。总统有权与外国政府建立关系，任命美国驻外使节，签订条约（经参议院 2/3 多数同意生效）。多年来，总统已成为美国对外政策的主要决策者和执行者。虽然说参议院有权批准条约，国会有权为对外援助拨款及宣布战争，但在外交事务中对总统权力的制约比在国内事务中要少得多。二次大战后，在美苏似乎在每个领域中进行竞赛的冷战时代， 这种对外交政策的控制权把总统地位提到了前所未有的高度。总统甚至往往说这样的话为自己辩护：经济的繁荣，教育体制的效率，甚至种族歧视都会影响我们的国际地位，因此总统就得管一管怎样才能解决这些问题的事。

20 世纪 70 年代初对水门事件和中央情报局的调查，说明了对总统作为主要外交官的权力作这种过宽解释的危险性。中央情报局是行政部门的一部分，是为通过搜集国外情报来维护美国利益和安全而设立的。但是，为影响国外事态而研制的工具变成了对国内民主的威胁。在水门事件中，前中央情报局官员窃听了尼克松政府反对者的电话。与此类似，对中央情报局的调查透露，该局由于秘密监视反对总统政策的美国公民而违反了自己的章程。

参议院批准和否决条约的权力也已在实践中有所改变。自从它在 1920 年拒绝批准美国加入国际联盟以来，参议院已很少拒绝批准条约。有一个例外是，1980 年与苏联签订的限制战略武器条约（SALT Ⅱ ），由于苏联入侵阿富汗，使得它出于政治原因不可能通过而被参议院撤销。不管怎样，大多数涉及美国的国际协定从未送交参议院。因为行政协定不需要由参议院批准。他们的运用已经发展到这样的程度，一个总统在一年之中可以签署几百个行政协定。总统辩解说，这些协定通常只是些无关紧要的小事，而那些重要的问题，例如 1978 年的巴拿马运河条约，仍然是提交参议院批准的。不同意这种观点的人指出，许多涉及极其重要事务的协定是对公众和国会保密的。威尔逊和罗斯福两人都曾利用行政协定在两次世界大战中援助其盟国， 并由此而使国家在正式宣布战争之前就参加了冲突。国会限制总统利用行政

协定的企图已完全失败，虽然国会可以拒绝拨给实施这种协定所需要的经费。