第三节 国际发展援助的实施一、联合国发展系统技术援助的实施

联合国发展系统所采用的主要援助方式是提供无偿技术援助，整个援助的实施程序包括国别方案和国家间方案的制定、项目文件的编制、项目的实施、项目的评价及项目的后续活动等，这一程序又称项目援助周期。到目前为止，某些程序在联合国发展系统内的各个组织和机构中尚未完全得到统一，现行的有关程序均是以 1970 年联合国大会通过的第 2688 号决议为主要依据，并在此基础上根据项目实施的实际需要加以引伸和发展而成的。

（一）制定国别方案和国家间方案。国别方案（CountryPro-gramme）是受援国政府在联合国发展系统的有关组织或机构的协助下，编制的有关受援国政府与联合国发展系统的有关出贤机构在一定时期和一定范围内开展经济

技术合作的具体方案。国别方案的内容包括： 1．受援国的国民经济发展规划；

  1. 需要联合国提供援助的具体部门和具体项目；

  2. 援助所要实现的经济和社会发展目标；

  3. 需要联合国对项目所作的投入。

每一个接受联合国发展系统援助的国家都必须编制国别方案，但国别方案必须经联合国有关出资机构理事会的批准，经批准的国别方案成为受援国与联合国发展系统有关机构进行经济技术合作的依据；在联合国发展系统的多边援助中，国别方案所占有的援助资金比重最大。

国家间方案 （ Inter-CounttyProgramme ）亦称区域方案 （ Re- gionaIProgramme）或全球方案（GlobaIProgramme），它是联合国在分区域、区域、区域问或全球的基础上对各国家集团提供技术援助的具体方案。国家间方案的内容与国别方案的内容基本相同，但必须同各参加国优先发展的次序相吻台，根据各国的实际需要来制定，国家间方案也须由联合国有关出资机构理事会的批准方能生效。根据规定，国家间方案至少应由两个以上的国家提出申请，联合国才予以考虑资助。

国别方案和国家问方案的批准一般有三种方式。第一种是先对申请援助的项目进行预备性援助，然后再决定是否给予该项目援助。项目的预备性援助是联合国发展系统的有关机构在正式批准受授国申请援助的项目以前，所进行的一些与项目有关的援助活动。第二种是提前授权。提前授权是联合国发展系统的援助项目出资机构的负责人，在援助项目的最后文件尚未正式签字之前，签发的一种证明项目可提前执行的授权书。这主要是因为援助项目的内容已定，但项目文件的编写、修订、翻译等工作尚需一定的时间，为不致因此而延误项目的执行而采取的一种提前实施项目的措施，提前授权的有效期一般为 2 个月。第三种方式是正式批准。项目的正式批准是指项目的申请包括其中各项活动的具体内容获得受援国政府、联合国发展系统的筹资机构和执行机构批准后，由筹资机构为开始执行项目所作的一种正式授权。援助方案获得批准以后，还必须经上述三方代表的正式签字后方可生效。

（二）编制项目文件。项目文件（ProjectDocument）是受援国和联合国发展系统的有关机构为实施援助项目而编制的文件。项目文件的主要内容应包括封面及项目文件的法律依据；项目及与此有关的具体情况；项目的监督、审评和报告；项目的预算四个部分。项目文件封面主要包括项目的名称、编号、期限、主要作用和次要作用、部门和分部门、实施机构、政府执行机构、预计开始时间、政府的投入、项目的简要说明等。项目文件内容的第一部分是法律依据，即编制项目文件所依据的有关法律条文或条款。该法律条文或条款通常包括受援国与联合国发展系统的有关机构之间签署的各种协议。第二部分主要说明项目及与此有关的具体情况，这一部分是项目文件的核心内容。它主要包括：项目的发展目标，即受援国与联合国开发计划署的计划中为某一部门的具体领域所确定的长远发展规划，受援国的国民经济发展规划，各有关部门所确定的发展计划和目标，该项目与上述发展规划和目标的关系；项目的近期目标，即详细、具体、准确地说明该项目所要达到的一个或几个具体目标及对受援国经济发展所起的促进作用；其他目标，即诸如妇女参与发展事业、保护与改善环境、促进发展中国家间的技术合作等；项目的背景与理由，即建设项目现有的条件和问题；项目的活动，即为实现项目

近期目标所进行的诸如项目的设计与施工，技术人员的培训与专家的征聘、设备及其他物资的采购等一系列工作；项目的产出，即为实现项目近期目标所从事的各项活动完成之后可能取得的各项预期成果；项目的投入，即受援国政府和联合国发展系统的有关机构在人员、物资、资金、服务等方面所作的投入；项目的风险，即在某些意外情况致使项目根本无法实施或在项目的实施过程中发生意外情况影响项目实施时，消除这些风险及将这些风险减低到最小程度的具体措施：项目活动的时间安排，即项目的期限和每项活动的起止日期；事前义务和先决条件，事前义务是受援国政府和联合国的有关机构为使项目获得批准而进行的一系列活动，先决条件是受援国政府、联合国发展系统的出资机构和执行机构对项目投入的落实情况；项目建成后是否需要联合国的后续援助及需要得到后续援助的理由、目标、规模和方法。项目文件第三部分是项目的监督、审评和报告计划，根据联合国发展系统的技术援助政策和程序，项目的实施必须实行必要的监督、审评、定期检查和报告制度。在一般情况下，建设中的项目均须接受受援国政府、联合国发展系统的出资机构和执行机构的监督和审评，项目的实施机构每半年提供一份进度报告，执行机构辽应在项目结束时提交一份终期报告，这些内容在项目文件的这一部分中应明确列明。第四部分是项目的预算，预算分受援国政府投入的项目预算和联合国出资机构投入的项目预算两类。联合国技术援助项目的规模无论大小，都需要编制项目文件，项目文件是受援国政府、联合国发展系统的出资机构和执行机构执行或监督项目的依据。

（三）项目实施。项目的实施指的是执行项目文件各项内容的全部过程， 这一过程主要包括以下几项工作：

  1. 任命项目主任。项目主任是直接负责实施援助项目的组织者和责任者，项目主任一般由受援国政府主管业务的部门任命，并经政府协调部门和联合国发展系统有关机构的协商和认可，在通常情况下，国别方案下的项目主任由受援国当地人担任，国家间方案下的项目主任由国际人员担任。项目主任的职责是：在项目执行开始以前，负责与联合国发展系统的筹资机构和执行机构进行协商；制定项目实施的详细计划；在项目执行中，负责确保受援国政府按项目文件的要求履行其义务、参加三方审评会议、编写进度报告和对外进行联络；在项目建设结束时还要参与编写项目的最终报告。

  2. 征聘专家和顾问。项目专家和顾问的征聘一般由受援国政府决定，但受援国政府必须在项目实施开始前 4 个月提出征聘要求，并与联合国发展系统的有关机构协商和编写拟聘专家和顾问的报告。该报告主要包括拟聘专家和顾问的项目名称和编号；拟聘专家和顾问的具体任务、工作期限及他们应提供的技术资料；对拟聘专家和顾问学历、资历和语言的要求。联合国发展系统的有关机构在接到受援国政府拟聘专家和顾问的请求后，应于专家和顾问到任前的 3 个月向受援国政府提供专家和顾问的候选人名单，并注明他们的姓名、国籍、职务、简历、入境时间和地点、服务期限等；应聘专家和顾问到任后的具体工作由项目主任安排。

  3. 选派出国培训人员。为实施援助项目需要出国培训的有关技术人员， 主要以进修和考察两种形式进行选派，出国进修和考察的具体人选均由受援国政府推荐，经联合国发展系统的有关执行机构对其业务和外语水平审查批准后方可成行。

  4. 购置实施项目所需要的设备。根据联合国的规定，联合国发展系统出

资机构提供的援助资金只能用于购买在受援国采购不到的设备或需用国际可兑换货币付款的设备；价格在 2 万美元以上的设备应通过国际竞争性招标采

购，价格在 2 万美元以下或某些特殊的设备可以直接采购，购置实施项目所需要设备的种类和规格需经联合国发展系统出资机构的审核批准。联合国将为实施援助项目所购置的设备分为两大类，价值在 100 美元以下的设备为消

耗性设备，价值在 100 美元以上的为非消耗性设备。在项目实施期间，非消耗性设备均应标上联合国财产登记序号，所有权属于联合国，在项目建设结束之后才可移交给受援国政府。

（四）项目评价。项目的评价是指对正在进行中的或已完成的项目的实施、结果、实际的或可能的功效等，作出客观的和实事求是的评价。项目评价的目的在于尽可能客观地对项目的实施和功效作出论证。项目的评价工作主要包括对项目准备的审查，对项目申请的评估，对各项业务活动的监督和对项目各项成果的评价。其中对各项业务活动的监督和对项目各项成果的评价最为重要。对各项业务活动的监督又称进行中评价，它主要通过两种方式进行：一种是三方审评，即由受援国政府、联合国发展系统的出资机构和执行机构三方，每隔半年或一年举行一次审评会议，审评项目的执行情况、财务情况、项目的近期目标和活动计划，三方审评的目的是找出项目实施中的问题，研究解决方法，调整和制定下一阶段的工作计划，三方审评会议一般在项目的施工现场举行；另一种是年度审评，它是在三方审评的基础上，由受援国政府同联合国发展系统的出资机构对项目总的执行情况所进行的一年一度的审评。在项目的评价过程中，无论采用哪种审评方式，联合国发展系统的出资机构均要求项目主任每隔半年或一年提交一份进度报告，在项目结束时，项目主任或执行机构的负责人还应编写项目的总结报告。对项目各项成果的评价亦称事后评价或终期评价，它是指对项目所取得的各项成果进行论证，以检验项目的效益是否已达到预期目标。对项目成果的评价一般经受援国政府和联合国发展系统的有关机构协商后在适当的时候进行。

（五）项目后续活动。项目的后续活动（Follow-upActionofproject） 亦称项目的后续援助（Follow-upAssistanceofProject）。它是指联合国发展系统的技术援助项目按照原订的实施计划完成了各项近期目标之后，由联合国发展系统的有关机构，受援国政府、其他国家政府或其他多边机构继续对项目采取的援助活动。项目的后续活动一般可分为三种类型：

  1. 在联合国发展系统的有关机构提供的技术援助项目实现了近期目标之后，为了达到远期发展目标，由联合国发展系统的有关机构对该项目继续提供技术援助，这种形式的后续活动被联合国称为第二期或第三期援助。

  2. 在联合国发展系统对某一项目提供的技术援助结束之后，由其他国家政府或其他多边机构对该项目或与该项目有直接关系的项目，以投资，信贷或合资等形式提供援助，这种形式的后续援助大多属于资本援助。

  3. 在联合国发展系统对某一项目提供的技术援助结束之后，由受援国政府根据项目的实际需要，继续对该项目或与该项目有直接关系的项目进行投资，以扩充项目的规模，增加项目的效用。项目的后续活动实际上是巩固援助项目成果的一种手段。