三、国际发展援助发展概况

国际发展援助，迄今已有近 50 年的历史。50 年来，世界经济、政治格局发生了巨大变化，国际发展援助的格局也相应发生了很大的变化。不同的格局有不同的经济政治背景，因而有不同的政策。总的看来，国际发展援助经历了以下四个不同的阶段，或者说四种不同的格局。

（一）第一阶段

国际发展援助的初始阶段。这个阶段是从第二次世界大战结束以后，美国援助西欧各国经济恢复发展的“马歇尔计划”实施开始为标志的。与此同时，前苏联为加强社会主义阵营，对东欧社会主义国家开始提供援助。由此而形成的社会主义和资本主义两大阵营对垒的格局，成为双方制定援外政策的出发点。

1947 年，美国国务卿乔治·C·马歇尔提出：“在危机四起的时候，不应零敲碎打地向欧洲提供援助，而应该提供一种能使其恢复健康的良药，而不仅仅是一种治标剂。”这就需要有一个新的方案，使受授国积极行动起来。根据这个意见，美国制定了“欧洲复兴方案”，其法律形式是 1948 年国会通过的“经济合作方案”，即“马歇尔计划”。方案重点在于帮助受援国增加生产，提供需要进口的设备和物资，鼓励受援国在国内采取各种措施来促进金融方面的稳定，同时进一步密切欧洲各国之间的经济合作。方案实施时间为四年（1948 年—1951 年），共提供 114 亿美元的援助，其中 90％是无偿援助。

为执行“马歇尔计划”，欧洲受援的 16 个国家组成了“欧洲经济合作组织”，由该组织负责协调会员国的复兴计划，同时各国还制定了四年发展计划，提出了增加生产和减少国际收支逆差的措施。到“马歇尔计划”执行结束时，欧洲的生产获得了迅速发展。1951 年，西欧工业生产比 1938 年增长了大约 40％。“欧洲经济合作组织”成员国经过恢复和发展，经济增长更快， 1959 年，该组织改称“发展援助集团”，1960 年 12 月，又在此基础上正式成立“经济合作与发展组织”（OECD），而“发展援助集团”则改为“发展援助委员会”，作为这一新机构的一个组成部分，对外提供援助。

从第二次世界大战结束到 50 年代末，苏联提供了大量的外援。从目的上看，当时主要是为了反对帝国主义的经济封锁，加强社会主义阵营的力量。从地区上看，苏联在外援对象上经历了三个阶段：从二次大战结束到 50 年代初，主要是对东欧地区的社会主义国家提供援助；1954 年以后的赫鲁晓夫时期，援助范围由东欧扩展到亚、非地区的发展中国家；1964 年后的勃列日涅夫时期，苏联将援外扩大到世界各个地区。从部门上看，苏联的对外援助以成套项目为主，主要投放在上述地区的国营重工业部门。例如，这一时期苏联为发展中国家援建投产的项目共 606 个，全部属于国营部门，其中近 300 个项目集中在电力、冶金、机械制造等重工业部门。

中国的对外经济技术援助也始于这一阶段，本书有专门章节介绍，此处不赘。

（二）第二阶段

60 年代以后，一大批殖民地、附属国纷纷独立成为发展中国家，国际发展援助格局由此而发生变化，受援对象由两类不同性质的国家转向发展中国家，从而使国际发展援助进入一个新的阶段。与此同时，多边国际机构，如世界银行、联合国开发计划署、亚洲、非洲、泛美银行等开始对发展中国家提供资金和技术，在援助方面发挥了日益加强的作用。

这一时期的发展中国家，基本都处于落后地位，它们无论在人口还是在面积上，都占世界的一半以上。发达国家经过 50 年代的恢复和发展，经济情况都己好转，出于争夺原料基地和获得销售市场，所以，从援助政策来看，发达国家都将重点转向发展中国家，帮助这些国家解决贫困和加快经济发展。同一时期活跃在援助领域的多边机构，其主要援助政策是帮助发展中国家，特别是其中最贫穷的国家发展经济，使得通过发展援助帮助发展中国家发展经济的作用明显发挥出来。

（三）第三阶段

70 年代以后，国际发展援助发生了转折性变化。这一时期，西方主要发达国家受经济发展“滞涨”的影响，对外援助停滞，大量的石油美元流入中东地区及其他产油国，从而石油输出国家逐渐成为援助发展中国家的重要力量，改变了传统的由北向甫提供援助的垂直流向，开拓了发展中国家之间提供援助的新态势。

这一时期，发达国家援助停滞的主要表现是，根据联合国的国际发展战略，在第二个 10 年（1971 年至 1980 年）内，发达国家对发展中国家提供的官方发展援助应占其国民生产总值的 0．14％，但实际都低于这个指标。这一时期，石油输出国家渗入了国际发展援助的领域，改变了国际发展援助的流向，其主要标志是：

在沙特阿拉伯倡议下，1976 年提供 6 亿美元，设立了总额为 12 亿美

元的国际农业开发基金（其余 6 亿美元由发达国家提供）。这笔基金的设立，使对亚非拉国家的长期低息农业开发贷款增加了两倍，因而有助于增加第三世界的农业发展潜力，减轻其沉重的粮自负担。

由伊朗和委内瑞拉联合倡导，于 1976 年 1 月设立了 8
亿美元的石油输出国组织基金，以帮助受油价上涨打击最甚的非产油的第三世界国家。该基金提供长期无息贷款，帮助非产油的发展中国家克服短期国际收支赤字，并用于资助其发展计划设计和项目。该基金设立后，相当于每桶石油降价 8

美元（按 1975 年价格计算）。1978 年，该基金增至 24 亿美元，1979 年 12

月，石油输出国组织在加拉加斯举行年会，决定将基金增加到 40 亿美元。该基金的建立，是第三世界产油国利用其石油美元发展南南合作，集资帮助第三世界贫穷国家进行经济建设的一个多边组织，也是国际上向发展中国家提供官方发展援助资金的一支重要力量。从 1976 年至 1986 年的 10 年中，该基金向第三世界最不发达国家承诺的贷款总额达 30．91 亿美元；提供建设项目贷款 19．68 亿美元，无偿赠款 15．1 亿美元。

（四）第四阶段

80 年代以来，西方经济增长缓慢，苏联东欧国家在经济调整中遇到困难，石油生产国受油价下跌的冲击较大，因而都在不同程度上削减了对外援助，出现了“援助疲乏”阶段。其主要标志是，大多数发达国家均未达到联合国第三十发展 10 年对援助的要求。按照这个要求，发达国家至迟应在 1990 年前，对发展中国家的官方发展援助应达到或超过国民生产总值的 0．7％，但美国和瑞士没有接受。1987 年，发展援助委员会成员国的平均援助额只达到 0．35％。石油输出国组织的对外援助 1985 年仅为 30 亿美元，而 1979 年提供的官方发展援助为 61 亿美元，1980 年达到 69．5 亿美元。

在此情况下，许多国家对援助政策和方式进行了调整： 1．由于作洲国家的农业问题引起了国际上的重视，很多国家将农业援助

作为重点，增加了对非洲穷国的粮食援助和农业援助。 2．强调“政策对话”，鼓励受援国私营经济的发展。西方国家认为，援

助效果的好坏与受援国的经济政策有密切关系。为了使援款发挥应有的效果，要劝说受援国改变政策，因而政策对话成为西方国家对外援助政策的重要组成部分。例如，美国对外援助政策的四项原则中，最重要的一条就是通过政策对话支援受授国的经济自由化政策。值得注意的是，鼓励私营经济发展是近年来西方国家对外援助政策调整的一个新趋势。美国通过多种渠道，包括多边开发银行和受援国的金融机构，向受援国的私营企业提供了相当数量的资金和技术援助。在联合国系统，开发计划署于 1987 年 5 月成立了工作组，就私营企业的发展进行专题研究。

增加了援建项目的当地费用和流动资金。西方国家过去一般不愿意为援助项目提供当地费用和流动资金，近年来，在受援国的强烈要求下，经济合作与发展组织的发展援助委员会要求各成员国采取灵活态度。
加强项目评估，强调社会经济效益，改进管理体制。为了提高援助项目的效益，许多国家对项目评估十分重视，尤其重视对建成项目的后期评估，

以便把取得的经验教训反馈到其他项目。例如德国对其援建的 200 多个项目进行了后期评估，并进一步将评估范围扩大到技术援助。
援助的商业化趋势加强。一方面，西方国家大量采用援款与出口信贷相结合的混合贷款方式，以带动本国的商品和资本输出；另一方面，贷款中的限制采购条件趋严，即使用某国贷款只能采购其本国的商品和劳务。

进入 90 年代以后，西方国家的发展援助正在朝多极化的新格局演变，美国实力下降，日本、欧共体和北欧国家的影响力上升，日本在未来几年内将取代美国成为提供发展援助最多的国家。但是，美国的援助实力和影响力仍不可低估；西方七国的援助额占经济合作与发展组织 24 国援助总额的 3/4 以上，主导着援助政策的制定。

自 80 年代后期至 90 年代以来援助的总趋势是：项目援助比重下降，方案援助、债务减免比重上升；工农业生产性援助比重下降，社会和管理及经

济基础设施比重上升；粮食和食品援助比重下降，援助国的行政管理费用及向非政府组织提供的捐款比重上升。例如，1990 年西方国家双边援助协议额中，生产性项目援助所占比重仅为 12．2％，比 15 年前下降了 9．6 个百分点；美国最低，仅占 4．5％。其中农业项目西方平均为 7．5％，美国为 2．3

％；制造、采掘、建筑等工业项目西方平均为 3．4％，美国仅 0．4％。方案援助包括减免债务的比重大量增加，目前债务减免平均比重已达 23．3％，美国最高，达 57．1％。西方国家援助机构的管理费用，目前平均每年约占援助协议额的 4％，比 10 年前增加了 1 个百分点。西方国家和国际组织普遍认为，增加一部分开支，加强了援助机构自身的管理能力，提高了管理人员的素质。

一个值得注意的趋势是，近年来，援助国普遍要求受援国走市场经济道路和企业私营化。经济合作与发展组织的发展援助委员会 1992 年 2 月首次召开了“发展合作在支持发展中国家私营化中的作用”国际研讨会。与会成员一致认为，以往为巩固国营企业成果而提供的许多财政和技术援助以令人失望的结果而告终。私营化趋势在东欧和前苏联发生历史巨变之前就已开始，目前已形成无法逆转的巨大浪潮。当前积极推行私营化方案的主要援助机构是世界银行和联合国开发计划署，西方国家中主要是美国，其他国家目前仍处在初步阶段。但西方国家已达成一致协议：“支持发展中国家从公营部门到私营部门的转变，为此将提供大量资金，支持以旨在建立有利于私营部门和私营化环境的宏观经济调整和部门改革。”他们目前援助的专门目标，主要集中在制定私营化战略，教育和培训、创造有利于私营化环境等领域。