战国时期官僚制的建立

战国时期，随着西周以来宗法政治的瓦解，一种新型的，以地域关系为

特质的，中央、地方两级划分的官僚政治体制形成了。这就是中央君主集权制和地方郡县制。在这种新的政治制度中，国与国、中央与地方之间不再是以往的血缘宗法关系，而只是不同地域之间的政治集团关系，上下级隶属关系。

春秋时期各国的国君一般称公或侯，进入战国，随着割据称雄的加剧， 各国国君纷纷自称为王，并进而带来政体的变化。这不仅反映了各诸侯国独立主权的形成，而且反映了君主集权体制的形成。国王是最高政治权力的代表，总揽国家的统治权。

国王之下是丞相，称相、相国、令尹。相的意思是辅助；丞的意思，通承，即承上峰旨意办理事务。丞相是最高级的幕僚，是协助国王承办全国行政的最高级官职。丞相由国王任免，不世袭也不享受封邑。地位仅次于丞相， 但掌握最高军政大权的长官是将军。将军也由国王任免和调遣。丞相与将军， 一文一武最高职能的分设和专业化，是对宗法制中卿大夫文武一身二任的否定，是官僚制度的特点，是战国形势发展的客观需要，也是政治制度的大改革。

战国时期各国中央政府的机构设置虽情况不一，但它们都具有一些共同的特点：其一，废除了政府官员职位的世袭制，实行了任免制。任免制采取论功行赏，克服了世袭制“任人唯亲”，不问德才的弊端。其二，部门权力分工加细，职掌划分明确。以文武分职代替了以往文武官职不分的旧制；且根据需要建立了许多新的职能部门，如尉官、御史、尚书、郎中、少府等。其三，以王权为核心，各职能部门直接隶属于国王，各职分司，互不统属。战国时期地方郡县制的确立来自于春秋的县郡制，是战国兼并战争发展

的结果。此制使郡上升为地方最高一级政权，并确立了郡辖县，县为基层政权的体系。郡的性质原来是特设行政区，它或是与县同级的单位，或是军事区划，或是边地行政单位，现在成为普遍的一级地方行政单位，对于促进统一、加强中央对地方的控制意义重大。

郡的行政长官是郡守，掌管一郡军政；副职是郡尉，专司军事。县政府基本职能是管理兵、刑、钱、农四事。县长官称县令，副职是县丞。郡守、县令均由国王任免。县以下的地方基层组织是乡、里、什伍。郡、县、乡、里、什伍的地方行政区划和组织建制，开创了我国地方行政系统的先例。

随着官僚政治的出现，各国还建立、健全了一套选任、考核制度。为了适应官僚制的需要，至战国中期，各国已建立了俸禄制。君主对官僚按职位高低，以一定数量的粮食作为俸禄，有“月俸”，也有“年俸”，均由国家税收中支出。俸禄制否定了世卿世禄制，保证了官僚制的稳定。上计制是国家地方政府对中央政府承诺、担负、履行赋税义务的制度，也是中央政府用来对地方政府实行财政监督、行政得失的政绩考课制度。此制规定：地方长官每年要把所辖地区的户口、垦田、赋税等预算数字分别写在两片木卷上， 一片交给君主，一片留给自己。年终，官吏必须去见君主汇报任务完成情况， 君主根据木卷进行考核，并按考核结果给予赏罚或升级降职。战国各国还普遍建立了玺符制度。国王任命官吏时，发给玺作为凭证，免职时将玺收回， 称为“夺玺”。调兵要有虎符，虎符是以铜铸虎形，分左右两半，有子母口扣合。国王掌握右符，将领掌握左符；将领得不到国王的右符不得发兵。玺符制使国王有效地控制了国家的行政、军事权力。