八、证券监管的法律规范*

国外证券监管的法律制度体系

为了使证券市场健康发展，必须排除或防止证券市场隐藏的欺诈、内幕交易、不良投机和人为操纵等缺陷，以使证券市场发挥最大效能，从而培养投资者的信心，促进经济发展。为此，各国都先后颁布了有关的证券管理法律。根据西方国家证券法规的特点，可将各国证券管理的法律大体分为三个

体系：一是美国证券法体系；二是英国证券法体系；三是欧陆证券法体系。

美国证券法体系。美国体系的特点是对证券及其交易管理制度制定有专门法律，并注重公开原则。美国证券法律主要有 1933 年《证券法》、1934 年《证券交易法》、1935 年《公共事业控股公司法》、1939 年《信托契约法》、1940 年《投资顾问法》、1940 年《投资公司法》及 1970 年《证券投资者保护法》。这些法律由联邦证券交易委员会负责统一执行。此外，各州都制定了本州的证券法，即蓝天法。在政府的监督下，证券商自律性组织保留相当的自律权力，可以制定证券交易规则，从而形成了联邦立法、州立法和自律组织规则完整的证券体系，在世界上最具代表性。基本上属于该体系的国家有日本、加拿大、菲律宾等。

在美国，任何人在证券交易中受到不法侵害，都可在普通法（Common Law）或衡平法（Equit Law）、州蓝天法中及联邦证券法明示或默示赔偿请求权的规定中，选择其一提起诉讼。

普通法、衡平法中的法律责任。普通法和衡平法中的法律责任有三种：①违反保证。由于《统一商法典》（UCC）第 2 条至 105 条的“货物” 一词不含“投资证券”，故基于买卖担保责任而产生的保证责任，对于股票、债券而言，只保证所有权和证券种类真实，其他保证不为所问。②解约，包括违约抗辩。解约的要件是被告提供为原告所信赖的“重要事实”系“不实陈述”。但是，原告无须就不实陈述与损害间的因果关系、损害事实及其相关事实负举证责任。③欺诈。除上述解约条件外，原告应证明损害的明知

（Scienter）。三种责任中，解约只涉及恢复原状。违反保证和欺诈才有赔偿损失计算问题。

蓝天法中的法律责任。各州证券法规的重点并不完全一致，归纳起来，基本上有四种类型：①以防止证券欺诈为重点。主要以行政手段乃至刑事诉讼手段防止证券发行与交易中的不正当行为。②以管理证券商为重点。规定任何证券商在本州境内营业，必须向州政府主管机关注册登记并领取执照，如有违约行为，可吊销执照，禁止营业。③强调公开原则。如纽约州规定，所有证券商在开始营业时必须发出公告，在销售新证券时也必须发出公告。州检查官有权随时对各种证券进行调查，发现违法者立即处罚。④注重实质管理型。管理当局不过多地介入证券的发行与交易，主要以监督和裁定证券市场中的争议为主。长期以来，各州的蓝天法不尽一致。1956 年 8 月，全国统一州法会议通过了一项统一证券法，旨在作为改善各州证券法的样板。该法分为四大部分，即关于欺诈等非法行为的规定；证券交易各方的注册规定；关于证券本身的注册规定；罚则。从此之后，各州证券法趋向统一，在执行过程中效果较好。但是，州证券法只在本州境内有效，对于州际证券交易的管理则鞭长莫及。因此，美国还在联邦政府的层次上制定了全国性的证券监管法规，其基本框架为美国 1933 年《证券法》和 1934 年《证券交易法》。
美国《证券法》和《证券交易法》中的法律责任。

①《证券法》的法律责任。《证券法》有两个基本目标：一是为投资者提供与证券公开发行有关的重大信息；二是防止证券公开发行过程中的误导、欺诈和虚假行为。实现这些目标的主要手段是通过注册登记证券的发行、销售过程中公开该公司的财务信息，以便投资者做出购买与否的决策，使投资者避免由于接受不真实、不完整的信息而上当受骗。至于正常情况下可能产生的投资风险，则应由购买证券者自己负责，不在该法保障范围之内。该法的主要内容包括：

发行证券必须办理注册登记手续。注册登记的内容通常包括该公司的财产和业务状况；陈述即将发行证券的重要条款，以及同该公司其他资本证券的关系；有关该公司管理层的信息；经独立的公共会计师签证的财务报表。该法律规定，注册登记表填好后的第 20 天开始生效。当证券委为保护投资者和公众利益认为必要时，有权提前生效日。证券委有权根据公开要求对注册登记表实行检查。如果登记表有重大的不完全或不准确，证券委通常要用信件方式通知注册登记的公司，让公司有机会更改或补充。但是，一旦证券委发现重要陈述有误导、不准确或不完全时，有权拒绝或推迟任何注册登记表的生效。证券委若发现一些注册登记表试图掩盖、误导重要信息，可以发出“停止令”，拒绝或推迟这种登记表的生效。
某些证券的发行享有登记豁免权。享有这种权力的证券是美国财政部发行的国库券、政府公债和其他联邦机构发行的债券，以及州或地方政府发行或担保的证券，还有私募发行的证券、短期商业票据。
对违法者给予制裁。

②《证券交易法》的法律责任。该法要求所有在全国性证券交易所上市和挂牌的证券实行公开法则，这项法律保障了证券市场公平有序地运作。该法的要点是：

公司报告制度。要求任何寻求公开发行证券，并上市交易的公司，必须在证券交易所和证券委填写登记申请表。在证券注册登记后，公司必须填写年度报告和其他周期性报告，以原始表的格式提供最新资料。另外，公司必须按股东要求发送特定的报告给股东。
股票代理制度。公司在选举董事和决定其他措施行动时，可实行代理投票。无论是管理层还是少数股东都必须公开股票持有人问到的所有重大信息，以便投票。持有人必须有机会对所有问题做出“是”或“否”的投票。涉及到公司管理层的有关内容，规则要求公开所有代理“参加人”的姓名和股权。这样，持有人能够理智地进行投票。证券委规则规定，拟定代理书的内容必须与公开要求一致，并提前填写，以备证券委检查。另外，规则允许股东对年度会议的投票提出建议。
投标受理制度。1970 年国会进一步修正了 1968 年的《证券交易法》，规定凡通过投标或收购方式获得一个公司股权 5％以上的控股公司，必须实

行报告制度和公开制度。

禁止内部交易。禁止内部交易的目的在于抑制滥用重大的内部信息。而这些信息也是一般投资者得不到的。在《证券交易法》中规定，内部交易构成欺诈罪。1984 年，《内部交易制裁法》开始实施，该法允许对内部信息的使用者处以违法金额 3 倍的罚款。证券交易法还要求所有官员、公司董事、持有证券超过 10％以上的持有人，必须在证券委填写最初报告。如果为上市证券还须在交易所注册，以表明持有一个公司的股权数量。一旦持有的股权发生变化，还须按月填写报告。
交易和销售惯例。在证券交易所和柜台市场上的证券交易和销售惯例遵循证券交易法条款，旨在保护投资者和公众的利益，在于抑制错误陈述、欺诈、市场操纵和其他欺骗行为及惯例，试图建立和维持证券交易行为的公平合理，以维持一个公开、公平和有序的市场。这一条法规定义了《证券交易法》中所禁止的，构成“操纵、欺诈或图谋不轨”的行为和惯例，对买空卖空及类似活动，以及证券作为担保贷款的活动进行管理，对证券商的财务责任提供保护。
证券交易所及其他机构的注册登记。1934 年《证券交易法》要求在证券委注册登记的机构有：全国性证券交易所、跨州从事证券业务的证券经纪商与证券自营商、证券登记过户机构、证券清算机构、联邦及市政证券经纪商和自营商、证券信息服务与咨询。为了获得注册登记，证券交易所必须表明，它有能力遵守证券交易法条款和证券委各项条例和规则；进行注册登记的交易所也必须表明，它所制定的规则公正且充分，足以保证交易活动公平地进行，能保护投资者利益。
证券商注册登记。《证券交易法》要求证券商必须在证券委注册登记。一旦证券商的财务状况和其他方面发生重大变化，也必须进行补充登记。登记表和补充登记表由证券委检查。证券商必须遵守为保护投资者利益而制定的 1934 年《证券交易法》和证券委制定的各种业务规则和标准。也必须遵守全国证券协会制定的各项公平交易规则。另外，证券商违反了各项规则，可能被证券委取消或推迟注册登记，也可能被自我管理机构推迟注册或取消资格。

英国证券法体系。英国法律制度源于普通法，它体现在证券立法中最主要的特点是没有专门的证券法规，而是由《公司法》中有关公开说明书的规定，有关证券商的登记、防止欺诈条例和有关资本发行的管理等法规组成。对证券交易所及其会员则采取自由放任的态度。在传统上，伦敦证券交易所是完全自治的，不受政府的干预。这与历史上的伦敦证券交易所对本所的业务规定有严格的交易规则，并且拥有较高水准的专业性证券商和采取严格的注册制度和公开说明书制度进行自律分不开。属于这一体系的国家基本上是英联邦的成员国。
欧陆证券法体系。欧陆体系各国对证券采用严格的实质性管理，

并在《公司法》中规定有关新公司成立与证券交易等方面的规章。欧陆体系对证券发行人的特殊利益有所限制，它要求公司股东的实际出资一律公平，这一点比美英体系较为严格。但在公开原则的实行方面，欧陆体系做得则不够。如证券的发行人通常只在认股书中对公司的章程与证券的内容稍作披露，缺少充分的公开。此外，该体系的部分国家还缺少对证券进行全面性管理的专门机构。基本上属于该体系的国家除欧洲大陆的西方国家外，还有拉丁美洲和亚洲的一些国家。

我国有关证券监管的法规

我国改革开放以来，证券市场得到较快发展，证券立法也开始走向正轨。从 1981 年开始，中央和地方人民政府及有关主管机关，先后制定了若干相关法规和行政规章。其中，全国性的法规主要有《国库券管理办法》、

《企业债券管理办法》、《国务院关于加强股票、债券管理的通知》、《证券公司管理暂行办法》、《跨地区证券交易管理暂行办法》、《公司法》、

《股票发行与交易管理暂行条件例》、《证券交易所管理暂行办法》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《公开发行股票公司信息披露实施细则》等。各地证券法规也纷纷出台，其中以《上海市证券交易管理办法》和《深圳市股票发行与交易管理暂行办法》最为引人注目。其内容涉及股票与债券的发行与交易、管理体制、信息公开制度、证券市场各类主体行为的规范、证券业服务机构、上市公司的收购、违规违法行为的调查和处罚、证券业监管和从业人员的纪律和守则、争议和纠纷的仲裁、证券市场信息传播的管理等方方面面。

我国的这些证券法规为了确保证券发行与上市的质量，确保投资者的利益，体现“公开、公正、公平”的原则，对证券的发行程序、交易程序都作了较为严格的规范。

对发行程序的规范。我国股票发行、上市的程序是：经过批准的股份制试点企业，经证监会认可的资产评估机构和会计师事务所进行资产评估和财务审核后，向企业所在地的省级或计划单列市人民政府提出公开发行上市股票的申请，地方企业由省级或计划单列市人民政府在国家下达给该地的规模内审批；中央企业由其主管部门会同企业所在地的省级或计划单列市人民政府在国家下达给该部门的规模内审批；被批准的发行申请送证监会进行资格复审后，由上海、深圳证券交易所发行上市委员会审核批准，报证监会备案（同时抄报证券委），15 日内无异议即可发行。至于何时上市，由证券交易所发行上市委员会确定。除股票外，其他证券发行的管理职责分工是：国债由财政部负责；金融机构债券、投资基金证券由中国人民银行负责审批；中央企业债券由中国人民银行和国家计委负责审批；地方企业债券、地方投资公司债券由省级或计划单列市人民政府负责审批。证券的发行必须按上述程序和职责分工，在国家下达的规模内，经过严格财务审核、信用评级，按照产业政策的要求从严掌握。任何地区和部门不得越权审批、突破规

模。在遵守国家有关规定的前提下，发行主体和代理单位可自主签订合同，并承担相应的责任，各地区、各部门不得干预其正常业务活动。

在发行市场上，以往的国库券发行主要靠行政手段，1991 年改为由金融单位承销团包销后，政府的管理工作主要放在对承销团资格的审核、承销活动的监督和承销差价的审批等工作上。政府对企业债券的发行监督管理的主要任务是：组织专门机构对企业资产进行评估，对企业信誉进行评级，制定科学的产业政策，为债券的发行提供依据。此外，政府还要审查发行单位的担保证明，对符合产业政策的发行单位给予必要的扶持。对股票的发行，政府要加强对规定发行价格、发行形式、发行办法、发行时限、发行对象和发行数量的管理；要审查发行目的、发行股票的种类；要审核承销资格、承销方式、收费标准等。政府还有义务运用必要的行政法律手段，保证国有股在垄断性行业中居控股地位，以保护国有资产不受损害。

对交易市场监管的有关法规。在交易市场上，对集中交易管理的基本目的是：保护国有资产不受损害，保护投资者的合法权益，保证政府法规的有效实施，制上不公平交易。具体内容包括：对设立证券交易所进行充分的可行性论证；对交易所工作人员和领导机构组织人员进行必要的审批，保证工作人员有应具备的业务素质和道德素质；对经纪商的资格、行为做必要的限制，对经纪商的佣金、自营商的加价比率，做出明确详尽的规定，保护交易各方的权益；要求交易所指定的新闻媒介，按日公布每日的交易情况，以便投资者有均等的机会了解行情的变化，做出投资决策；为保护国有资产不受损害，应禁止法人用国家拨款、贷款从事买卖。另外，政府还规定了加强对场外交易的管理，制止场外的非法交易。