三、国民党的训政与改约

国民党政权初期推行的各项政策中，训政与改约是重要的两项。前者是对内的，后者是对外的。

国民党军占领北京后，南京政府于 1928 年 6 月 12 日发出《对内施政方

针通电》，表示要结束军政，开始训政。同年 9 月初，热心于国民党训政研究的胡汉民从国外回到上海，随即开始进行有关文件的起草工作。10 月 3 日，国民党中央常务委员会通过《训政纲领》及《中华民国国民政府组织法》。政府组织法规定：国民政府以行政院、立法院、司法院、考试院、监察院 5

院组织之；设主席委员 1 人，委员 12—16 人；主席兼中华民国陆海空军总司令。

接着，国民党中常会选任蒋介石等 16 人为国民政府委员，蒋为主席，谭

延闿、胡汉民、王宠惠、戴季陶、蔡元培分任 5 院院长。

国民党的《训政纲领》共有 6 条。它规定：在训政时期，由国民党全国代表大会“代表国民大会，领导国民行使政权”，大会闭会期间，把政权“付托国民党中央执行委员会执行之”；由国民党“训练国民逐渐推行”选举、罢免、创制、复决 4 种政权；“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托于国民政府总揽而执行之”；国民党中央政治会议“指导监督国民政府重大国务之施行”，负责“国民政府组织法之修正及解释”。1929 年 3 月国民党第三次全国代表大会通过的《确定训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》，对国民党训政的基本精神和原则作了进一步说明和规定，这就是：国民党同人民群众在行使政治权利的关系上，实等于母亲与婴儿的关系，母亲（指国民党）对婴儿（指人民）必须保育之、教育之；国民党对于中华民国之政权治权，要“独负全责”；国民党最高权力机关在必要时，得对人民之集会、结社、言论、出版等自由权，“在法律范围内加以限制”；必须是“服从拥护中国国民党，誓行三民主义”者，“始得享受中华民国国民之权利”。以上两个文件的规定表明，国民党训政的实质就是国民党专权，人民无权，只许国民党一党和被其篡改的三民主义一个主义的存在，不许其它政党和主义存在。

“训政”开始时国民党规定：训政期限为 6 年，到 1935 年结束。而实际上是实行 20 年。在“训政”名义下的一党专政体制，窒碍着中国社会的进步，同时也就成为一切要求民主进步的人们群起反对国民党的一个重要原因。

开始“训政”的同时，国民党政府对外发起改订新约运动。帝国主义是国民党政权的一大支柱。但这个政权又有一定的民族主义色彩，为了争取民心，它亦努力在国际上树立中国是独立国家的形象。因此，它一方面努力消除历史上强加于中国的屈辱标记，另一方面，对来自帝国主义的新的侵略，又采取既抵制又退让的两面政策。1928 年 6 月 15 日，国民政府发表对外宣言，内称：“今当中国统一告成之会，应进一步而遵正当之手续，实行重订新约，以副完成平等及相互尊重主权之宗旨”。7 月 7 日，国民政府外交部进一步提出改约的三项原则：条约已届期满者，废除旧约，“另订新约”；条约未满期者，“以正当之手续解除而重订之”；旧约已期满而新约尚未订

定者，应“另订适当临时办法处理一切”。外交部同时发布“临时办法”7 条，其中规定：驻华外交人员，享受国际公法赋予之待遇；外人之身体及财产受中国法律之保护；外人受中国法律之支配及中国法院之管辖；应征之关税，在国定税则实行以前，照现行章程办理；外人与华人同等缴纳捐税；未列入上述各条之事项，依国际公约及中国法律处理之。①

改约宣言发出后，南京政府即就关税自主和废除领事裁判权问题，同有约各国进行交涉。1928 年 7 月 25 日，美国首先同中国签订了《整理中美两

国关税关系之条约》。随后，至 1928 年底，陆续有德国、挪威、比利时、意

大利、丹麦、荷兰、葡萄牙、英国、瑞典、法国、西班牙 11 国同中国签订了

《关税条约》或《通商条约》。在中国保有不平等条约并已期满的日本，在中国政府与其交涉中，态度蛮横，拒绝废除旧约，直至 1930 年 5 月才同中国签订了新的《关税协定》，但仍保留有较其它国家为多的附加条件。

上述新的关税条约或通商条约规定：（一）取消各国关税特权，承认中国关税自主。如中美条约规定：“历来中美两国所订立有效之条约内所载关于在中国进出口货物之税率、存票、子口税并船钞等项之各条款，应即撤销作废，而应适用国家关税完全自主之原则。”②中英条约规定：“缔约国现行条约内所有限制中国任意订定关税税则权之各条款，一律取消，适用关税完全自主之原则。”③（二）实行最惠国待遇。如中美条约规定：有关关税之事项，缔约国“在彼此领土内享受之待遇，应与其它国享受之待遇毫无区别。”

①中英条约规定：缔约国一方人民在另一方运入或运出货物所纳之关税，内地

税及其它税项，“不得有何借口⋯⋯异于或较高于各本国或其它各国人民自同一产地所运货物完纳之税项”。②（三）新税率须与 1925 年关税会议暂时议定之税率相同，即货分 7 等，按类征收 5—30%的关税。（四）海、陆税关划一税率。

这些规定表明，重新订立的关税条约，一方面对中国具有积极的意义。关税自主原则在条约中得到确认，长期以来进口货物一律征收关税 5%和陆关较海关少纳税 1/3 的不合理规定得到改变。按照 1929 年开始实行的新的海关税则，中国的海关收入大为增加。据统计，国民政府的海关收入，1927 年为

1.53 亿元，1929 年为 2.76 亿元，1934 年为 3.83 亿元。另方面，中国仍然没有得到完全的关税自主，税率的确定也仍然受到种种限制。

取消领事裁判权的谈判，复杂得多。历史上相继在中国取得领事裁判权

（旧称治外法权）的国家有 19 个，经 1919 年的巴黎和会和 1924 年的中俄协

定，德、奥、俄三国的领事裁判权已经取消，此后继续享有该项特权的共 16 国，其中有些国家的条约已期满，有些国家亦答应可取消领事裁判权，只有少数国家仍然坚持。1929 年 4 月，南京政府外交部照会英、美、法、荷、挪、巴西 6 国，要求撤废领事裁判权，但前 5 国的回照一致反对中国收回此项权利。9 月，外交部第二次照会 5 国，重申前意，又未得赞成。12 月 28 日，南京政府根据国民党中央政治会议的决定发布特令：从 1930 年 1 月 1 日起，“凡侨居中国之外国人民现时享有领判权者，应一律遵守中国中央政府及地方政

① 《东方杂志》第 25 卷第 16 号，第 127 页。

② 《美国与中国的关系》下卷，第 374 页。

① 《美国与中国的关系》下卷，第 374 页。

② 《东方杂志》第 26 卷第 2 号，第 16 页。

府依法颁布之法令规章”。30 日，外交部长王正廷发表撤废领判权宣言，表示愿与各国协议具体实施办法。但未得英美等国的响应。1931 年 5 月南京政府公布《管辖在华外国人实施条例》7 条，将原定 1930 年 1 月 1 日实行的特

令，推迟到 1932 年 1 月 1 日实行。“九一八事变”后，又决定此条例暂缓实行。撤废领事裁判权问题便搁置起来。

为了废除资本帝国主义强加给中国的不平等条约，中国人民进行了长期不屈不挠的斗争。孙中山生前也曾为此努力奋斗。国民党政府的改订新约正是在这样的背景下进行的，并且取得了一定的成果。但是，由于南京政府对列强的依赖性，这次改约远没有完全取消列强的在华特权，没有使中国成为真正独立自主的国家。

如果说国民党的改约尚具有一定积极意义，那么，国民党外交上的另一些重大举动，如对宁案、济案的处理，就是对处屈辱妥协了。1927 年 3 月的南京事件，其开始固然有外国人受到伤害，但随后英美军舰对南京的炮击，使中国军民生命财产受到极其严重损失。然而 1928、1929 年解决此案时，国民党政府却诬指事件“完全为共产党⋯⋯所煽动而发生”，答应向英美等国道歉、赔偿和惩凶。对日本帝国主义制造“济南惨案”的罪行，最后是以“实地调查”为名，一笔勾销。与此相反，国民党政府对曾大力援助中国革命的苏联，采取了敌视的态度。1927 年 12 月，经蒋介石提议，南京政府发布对俄断交令。1929 年 7 月，制造了中东路事件，武力接收按条约由中苏共同经营的中东铁路，逮捕和遣送苏方高级职员 59 人。在东北军被苏联军队打败

后，于 12 月签订了《伯力协定》，恢复事件前中东路的状态。