三、“二十一条”与袁世凯称帝

袁世凯武力镇压“二次革命”的同时，加快了走向独裁的步伐：逼选总统，破坏责任内阁，取消国会，撕毁约法，最后复辟帝制。

国会成立后，即着手制定宪法和选举正式大总统。两项工作，孰先孰后， 引起了争执。国民党议员奉行法制，认为总统的地位和权力都根据宪法产生， 主张先制定宪法；袁世凯深知总统非他莫属，所以极力主张先选总统，以把宪法变成其实现独裁统治的工具。但为了披着合法的外衣登上总统宝座，他暂时还需要借重国会，依靠反对国民党的党派。于是，他首先推动梁启超在1913 年 5 月 29 日合并共和、民主、统一 3 党，成立了进步党，以梁为领袖。

① 《政府公报》，1913 年 8 月 13 日。

7 月，袁世凯又任命进步党领袖熊希龄为总理组阁，以资拉拢。梁启超、张謇入阁，分享闲曹。

袁世凯还不放心，为了充分保障总统选举的胜利，又在 9 月 7 日，指使交通系头目梁士诒出面收买一些小派别，凑成“公民党”，以梁为党魁，叶恭绰为副，为袁世凯抬轿子。该党由于交通系官员纷纷加入，财力雄厚，一时气势颇盛。

接着，袁世凯就策动黎元洪领衔，联合直、鲁、豫、陕、甘等 14 省都督致电国会，要求速选总统。

10 月 6 日，在进步党、公民党的帮助下，再加上军警威胁，一天举行三次投票，袁世凯才以 2/3 的微弱多数，勉强当选首任正式大总统。

袁世凯当选总统后，立即过河拆桥，国会、进步党在他眼中都失去了利用价值，相反，倒成了他实行独裁统治的障碍。因为不仅国民党在其议员主持下制定的《天坛宪法草案》仍坚持责任内阁制、国会为立法机关，而且进步党在这个问题上与国民党无多分歧。他们同意与袁世凯合作，排挤国民党， 主要是权力之争，希望拥有一定的权力，利用国会和内阁有一番作为，进行一些政治改革。所以，他们组阁后也不满袁世凯对国会的干预和压迫，从而使原来进步党与国民党势不两立的形势，日趋和缓。袁世凯对两党接近十分恼恨，就乘镇压“二次革命”之余威，向国会开刀，唆使北洋将领们纷纷发表通电：“迅将国会解散，其国民党之议员，并即驱逐回籍，交各省官司详加察看。”①

袁世凯图穷匕见，首先在 11 月 4 日下令解散国民党，取消国民党议员资

格，并派军警两次追缴国民党议员证书。结果共取消 438 名议员，超过了参、众两院总人数的一半以上，使国会不足法定人数，无法开会而名存实亡。然后，袁又以政府不能无咨询机关为理由，于 11 月 26 日下令组织政治会议，

来取代国会，并在 1914 年 1 月 10 日和 2 月 28 日，“据政治会议决议”，分别下令解散国会，遣送议员回籍。进步党还没有从国会解散、兔死狐悲的凄凉处境中解脱出来，熊希龄这个“第一流人才内阁”的总理又被袁逼迫辞职。从此进步党失去政治上的凭藉，惶惶然无所适从，终于走上反袁道路。

1 月 24 日，政治会议又议决成立约法会议，为袁世凯造法。在袁的导演

下，历时 4 旬，约法会议终于炮制出一个“字字皆袁氏手定”的《中华民国

约法》，于 1914 年 5 月 1 日由袁大总统公布。同时废除了《临时约法》。根据这个袁氏宪法，袁世凯成了终身总统，而且可以世袭罔替。但是，

他还不以此为满足，还想搞复辟，做一个真正的皇帝。

袁世凯敢于如此肆无忌惮地向革命党和民主政治进攻，除了他掌握的强大的反革命武装——北洋军之外，就是依靠帝国主义的支持。

袁世凯上台后，英、法、美、德因为忙于应付第一次世界大战前日趋紧张的欧洲局势，对华政策的主要目标是支持袁世凯建立一个强有力的政府， 以帮助他们维护并扩大其在华的既得利益。日本则由于一跃而为东亚强国， 又处于侵略中国的有利地位，谋图排除其它列强势力，变中国为其独占殖民地，因而极力制造中国混乱，以便乘机渔利。但因它当时的实力还难与西方列强抗衡，在对华政策上取与西方列强貌合神离、伺机进取的方针。俄国东部与中国接壤，为了扩大侵华，也希望中国保持衰弱地位，反对中国建立一

① 《安徽函电》，《近代史资料》，1962 年第 1 期。

个强有力的政府。但另一方面，它的心脏地区欧洲同样受到紧张局势的牵制， 因此对华也不能搞大的动作。

于是，民国初年列强间的对华政策，在相当激烈的明争暗斗中，还能保持大体上合作的局面。这充分表现在对袁世凯的“善后大借款”上。

1912 年 2 月 15 日，袁世凯一当上临时大总统，英、美、法、德 4 国公

使就相继登门道贺，并为该 4 国银行团向袁世凯接洽借款。然后，日、俄也

加入，形成 6 国银行团的对华“善后大借款”。

帝国主义提供这次借款，除了为银行家赢得高额利润外，主要出于政治目的。为此，他们提出了种种条件，如中国财政部须延聘银行团为顾问，银行团应为中国政府财政代理人；银行团监督借款的使用和目的；中国的盐税收入作为借款的担保；中国政府不得向银行团以外的银行借款，等等。俄国还提出中国及各国承认其在中国北满、蒙古和新疆的特权；日本则要求承认其在中国南满及蒙古东部的利益等。如此，通过政治借款来操纵中国的政局， 过去是没有的，“善后借款”开了先河。而且，继中国海关丧失之后，列强又控制中国主要的税收之一盐税。凡此种种，使中国进一步殖民地化。

如此严重损害中国主权和领土的借款，自然激起孙中山为首的革命党人和全国人民的强烈反对，唐绍仪和熊希龄任内阁总理时，也进行了一些抵制， 但袁世凯为了建立他的独裁统治，打击革命党人，迫切需要帝国主义的支持， 竟不惜迎合列强的要求，肆意出卖国家主权，大借外债。1912、1913 两年间， 袁世凯先后向列强借款 33 笔，计英镑 4350 万、法郎 10040 万，规平银 1011.3

万两、银元 327000 元。其中数额最大的一次是 1913 年 4 月 26 日英、法、俄、

德、日 5 国银行团与袁政府签署的 2500 万英镑的《中国政府善后借款合同》。这时美国退出银行团，表面上是出于道义的理由，认为“借款的条件近乎损害中国本身的行政独立”，实际上是因为美国在银行团内的处境孤立，并对俄、日在中国的势力范围强烈不满，妨碍其贯彻依靠门户开放政策打入中国市场的方针。

袁世凯依靠列强的支持，打散革命党人的对抗，登上总统宝座后，又企望他们支持其问鼎皇位。但是，列强对这个问题的态度比较复杂。由于欧战的影响，各国对袁世凯进行帝制表态不一，有的前后变化很大。

君主制的德国出于同类相投，一开始就积极支持中国复辟帝制，认为共和不适中国国情。但与其它列强相比，德国在中国的政治影响较小，袁政府主要乞求英国、日本的支持。英国起先“甚不赞成”恢复帝制，担心这会引起中国政局动荡，影响英国在华权益。但是后来得悉日本支持时，为与日本竞争，即改变态度，急忙命驻华公使朱尔典对袁表示，英国“亦赞成帝制”。美国则采取不干涉态度。

日本在欧战爆发后立即参战，但其真实动机是企图乘机夺取德国在山东的权益，进而利用西方列强陷于欧战、无暇东顾之机，排挤其它各国在华势力，实现其蓄谋已久的独占中国的梦想。为此，它一面在 1914 年 9 月—11 月派兵侵占德国原在山东半岛的权利——胶济铁路和青岛，一面炮制出所谓

《对支政策文件》，即“二十一条”，作为其支持袁世凯称帝的交换条件。1914 年 12 月，日本驻华公使日置益亲自劝说袁世凯“改为君主政体，日本

愿暗为扶助”①。翌年 1 月 18 日，日置益在怀仁堂向袁面交“二十一条”，

① 《大陆报》，1915 年 3 月 28 日。

要求袁政府“绝对保密，尽速答复”，并表示“如能承允所提条件，则可证明日华亲善，日本政府对袁总统亦可遇事相助”。

“二十一条”共分五项：第一项，日本继承德国在山东的一切权益；第二项，日本在南满和内蒙东部享有居住、经营工商业、筑路、开矿等一切权利，将旅顺、大连和南满、安奉铁路的租借期延长为 99 年；第三项，汉冶萍公司改为中日合办，附近矿山不得公司同意，不准他人开采；第四项，中国沿海各港湾、岛屿，不得租借或割让给其它国家；第五项，中国政府必须聘用日本人为政治、财政、军事顾问，中国警察和兵工厂必须中日合办。日本享有南昌至武昌、杭州、潮州间铁路修筑权，和在福建开矿、筑路、建筑海港、船厂等特权。

这些内容，尤其是第五项，不仅要灭亡中国，而且要排斥其它帝国主义在中国的利益。袁世凯原来打算秘密让给日本一些权利，以换取其对帝制的支持，没想到日本竟然企图鲸吞中国。这使他“殊为失望”，但他未敢断然拒绝，而取拖延的办法，并把内容透露给西方列强，望他们从中调解，使日本降低要求。

欧美各国了解“二十一条”全文真相后，对日本潜攫他们的侵华权益， 纷纷予以激烈抨击，再加上中国人民的强烈反对，日本政府见阴谋暴露，事态严重，只好表示“减轻要求”，宣布第五项为“希望条件”，提出了修正案，并在 5 月 7 日发出最后通牒，要中国政府 48 小时内完全应允，否则“将执行认为必要之手段”，进行武力威胁。

西方列强得到日本让步，就都转过头来压迫中国接受日本的修正案。袁世凯企望欧美列强干涉落空，又恐得罪日本，皇帝当不成，便决定对日屈服， 在 5 月 25 日，签订了除第五项外，包括“二十一条”大部分内容的“中日条约”。消息传出，全国群情激愤，立即掀起声势浩大的抗议活动。袁政府虽然对人民群众的爱国运动进行了镇压，但也不得不声明此项条约是由日本强迫同意的，因此始终没有履行条约的具体规定，日本也不敢单方面采取行动。

然而，袁世凯却通过这个事件，摸清了日本及其它帝国主义支持他复辟帝制的底，于是便加快帝制复辟的步伐。首先是成立专门为其复辟帝制鸣锣开道的机关“筹安会”。

1915 年 8 月，根据袁世凯的旨意，杨度联合同盟会政客和立宪派名流孙毓筠、严复、刘师培、胡瑛、李燮和等组织了筹安会，接着，湖南、吉林、安徽、湖北、南京等地亦纷纷成立筹安分会，一时间帝制复辟的阴云笼罩全国。8 月 14 日，杨度、孙毓筠等 6 人联名电请各省军政长官和公法团体派代表赴京，共同讨论国体问题。各省随即复电，大都赞成变更国体。于是，在京各省文武官吏的代表组成“公民请愿团”，向参政院请愿。这个“请愿团” 的领衔人，大都是袁世凯的私党或被收买的社会名流，如曹锟、张作霖、赵倜、段芝贵、姜桂题等。交通系的梁士诒更是乘机邀宠袁世凯，筹集巨款， 收买各方，组织请愿。不几天，北京就出现了形形色色的请愿团：商会请愿团、教育会请愿团、妇女请愿团、乞丐代表请愿团，等等。他们的请愿书大都是筹安会代办的，内容千篇一律，如“非速改君主之制，不足以救苍生， 保中国”；“父老兄弟苦共和而望君宪”，云云。

杨度、孙毓筠、梁士诒等人都是参政员，本打算在 9 月 1 日起参政院开会时，一鼓作气让袁世凯黄袍加身。但是，北洋派内部有些人看到全国人民强烈反对筹安会和袁政府的态势，从维护北洋统治的根本利益出发，对复辟

帝制不以为然，如徐世昌拒绝劝进，段祺瑞称病退居西山，教育总长汤化龙、平政院长周树模及农商总长张謇均借故辞职。黎元洪、周学熙等也主张实行总统世袭，反对君宪；地方上，虽有“十九将军联名劝进”，仍有直隶朱家宝、江苏冯国璋、广西陆荣廷等不表态，徐州张勋态度暧昧，贵州巡按使龙建章则公开反对。袁世凯只好把复辟时间表放慢，分别做这些反对者的工作。结果，大多数反对者见复辟大势已成，放弃原议，拥戴袁帝。于是，袁世凯称帝的丑剧终于开幕。

10 月 25 日开始，各省分别选举国民代表，进行“国体投票”，并与“推戴袁世凯为中华帝国大皇帝”一起举行。该活动进行时，各省将军、巡按使一个个戎装登坛，如临大敌。会场外布置武装军警，场内则满是监视人员。“国民代表”在此等人指挥下，在预先印有“君主立宪”的选票上写“赞成” 二字，又在推戴书上签名。11 月 20 日，各省国体投票告竣。

12 月 11 日，参政院将各省票数汇总宣布，并以总代表的名义通过总推戴书，上呈袁世凯。袁世凯因任总统时曾宣誓共和，今变帝制，“于信义无可自解”，于是就假意忸怩了一番。参政院又通过原先准备好的第二次推戴书，为袁世凯洗刷背叛民国的罪行。

袁世凯当即接受，1915 年 12 月 12 日一早，他就发下申令，公然说道： “国民责备愈严，期望愈切，竟使予无以自解，并无可诿避。”①次日，袁世凯在居仁堂接受百官朝贺。12 月 31 日，袁世凯下令，改民国五年为洪宪元年。

至此，中国又换了朝代。“中华民国”这块牌子也倒了。辛亥革命留下的资产阶级民主共和国的印记全部被抹去。