（三）为环境和发展而制订的政策

消除造成环境破坏的根本原因需要有两大套政策。它们都是必要的，任何单个的政策都不足以解决问题。

·第一套政策是，通过纠正和防止政策失误、改善资源和技术的获取条件和促进收入公平增长，进而探索发展与环境间的积极联系的政策。

·第二套政策是针对具体的环境问题制订的；需要用规章制度和鼓励措施来迫使人们在决策中承认环境的价值。

以积极的联系为基础

幸运的是，许多有利于效率提高的政策同时也是有利于环境的。促进效率提高的政策能减少废物的产生和原材料的使用，促进更多地实行技术革新。

《1991 年世界发展报告》提出了一套“有利于市场的”发展政策。这套政策强调，通过教育、卫生保健、营养和计划生育投资于民；通过确保市场的竞争性、消除市场的僵化、明确法律结构以及兴建基础设施，为企业创造良好的环境；通过促进贸易开放和资本流动来实现与全球经济的一体化；它们还强调宏观经济的稳定性。所有这些政策都能使环境管理得以改善。但是，这套政策中有两个部分尤其重要：一是消除鼓励过多使用资源的扭曲现象；二是明确财产的所有权。

消除扭曲

某些政府政策对环境是极为有害的。这方面最突出的是价格普遍扭曲，以对能源的补贴为例，它每年耗费发展中国家政府的 2300 多亿美元——是全

世界官方发展援助总额的 4 倍多——其中，东欧和前苏联占了一大部分（1800

亿美元）。据估计，这些国家空气污染的大部分原因就是这类补贴。如果能源补贴全部取消（包括工业国对煤炭的补贴），那么它不仅将带来巨大的效率收益，也将为财政平衡带来巨大的好处，而且还会极大地减少地方性污染，使全世界因使用能源而产生的二氧化碳排放量下降 10％。对环境产生了严重后果的激励机制的扭曲还有另外一些。在抽样调查的 5 个非洲国家中，砍伐费仅为重新种植的 1％～33％。绝大多数亚洲国家的灌溉费只能抵补供水成本的 20％。在抽样调查的 7 个拉丁美洲、非洲和亚洲国家中，对农药的补贴占其成本的 19％～83％。

在国营企业行为中，激励机制的扭曲通常尤为明显。由于国营企业在许多行业中能左右局势，如发电、水泥、钢铁和矿业等，而它们又都是污染大户，因此指出这点是重要的。企业越大产生的污染也就越多。因此，如果国营企业的经理也和私营企业的经理处于同样的竞争条件下，并负有更大的责任，那么就对环境有利。

为改变行为而确定政策目标

上述政策是重要的，但还不全面。仅仅取消燃料补贴还不足以解决北京和墨西哥城的空气污染问题。就绝大多数对大量“周边”人口产生不利影响的环境问题如空气和水的污染、流域破坏、丧失生物多样性等等来说，从产权方面寻求解决方法简直是不现实的。在那些情况下，需要制定具体的政策，要求资源的使用者考虑其行为对社会的其它人所产生的扩散影响。

改变行为的政策有两大类型：一类是建立在鼓励措施之上的，即所谓“以市场为基础的”政策，这类政策根据污染者所造成的破坏程度对他们征税或收费；第二类是以数量限制为基础的，即所谓“命令和控制政策”，这类政策没有多少灵活性。

从原则上讲，基于市场的政策效果最好，而且通常也实用。它们能使污染者以较低的费用解决污染问题，因而对经济形成的负担也较轻。对 6 份美国空气污染控制的研究报告所作的调查表明，与正在实施的政策相比，低费用的政策能使控制的成本降低 45％～95％。多年来，经济鼓励措施一直在以间接的或生硬的方式实施，如燃料和车辆税（绝大多数 OECD 国家）、拥挤费

（新加坡），以及对农药、塑料等具有潜在的破坏性的投入物附加费（丹麦、瑞典）。更具体的收费已变得愈来愈重要，如欧洲某些国家最近开征的碳物税、可交易的空气污染许可证（美国）、瓶子和电瓶押金退款（在几个欧洲国家）、有害废物费和履约保证金（曼谷正考虑制定）、以及用以重新植树的砍伐附加费（印度尼西亚）。在采取以市场为基础的战略方面，工业国的进展一向是缓慢的，起先的原因是环境主义者认为环境的退化是根本不能接受的，但更重要的原因是来自公司的压力，他们担心自己将不得不执行排放标准，并要为现有排放污染物掏钱。目前大多数人都认为还没有充分利用这些基于市场的手段，而这些手段对发展中国家尤为重要，因为它们无力负担一向由 OECD 国家负担的、非必需的、而且灵活性更差的手段的额外费用。

选择适当的方法应取决于具体情况。节省珍贵的行政管理资源是一个值得考虑的重要问题。对许多发展中国家而言，具有吸引力的是无需具体监管的间接手段，它们可能包括对污染投入物，而不是对污染本身征税或收费。同样有吸引力的是那些自身具有约束力的鼓励措施，如退还押金和履约保证金制度这样的政策。

从最新经验中可得出以下几条教训：

①标准应是符合实际并能加以执行的。许多发展中国家规定了不现实的严格标准，这些标准通常是 OECD 国家的标准，但只有几项得到了执行。这不仅浪费了资金，而且有损于所有环境政策的可信程度。书本中的法律和政府办公室墙上的污染区域图经常表明了对污染的真正关心，但如果不加以实施，它们只能给人以严重的问题已得到控制的假象。最好的方法是，只规定较少的、更加现实、但能够真正执行的标准。

②控制措施必须与总体政策框架相一致。有很多政策的出发点是好的，但却受到反方向的政策的干扰。中国和一些国家开征污染税已有多年，但却未能见效，原因就是国营企业对盈利兴趣不大。由于撒哈拉以南非洲国家的某些政策并不鼓励农业集约化和非农业就业，导致土地利用计划通常行不通。80 年代初，巴西政府曾对新的尼龙网予以重新规定，这一做法削弱了人们对巴伊亚沿海捕劳过度的关注。

③政策组合通常是必要的。由于环境破坏是由不同的方面和不同的原因所造成的，所以单一的政策改变可能于事无补。例如，要减少墨西哥城车辆造成的空气污染，就需要规定废气排放和发动机的标准，改进燃料，以及开征汽油税。