第二节 基预算

一、零基预算的由来

在前一节中论述的预算工作的种种危险倾向，归根到底来源干预算的传统编制方法。

（一）传统的预算编制方法可归纳为三个步骤，见图 23—3。

  1. 以外推法将过去的支出趋势（或上年支出额）延伸至下一年度。

  2. 将数额酌情予以增加，以适应工资提高和物价上涨引起的人工成本和原材料成本的提高。

  3. 将数额再予提高，以满足修改原计划和修改原设计方案所需追加的预算支出，通常这方面达到原预算的

    30％或更多。

（二）将这种传统预算编制方法的逻辑进一步剖析，就可看出其实质上是依据如下的假设：

  1. 上年的每个支出项目均为必要，而且都是实现组织目标和任务所必不可少的。

  2. 上年的每个支出项目在下一年度中仍有继续进行的必要，且均较别的新计划或新方案更为必要。

  3. 上年的每个支出项目均系以成本一效益最大的方式实施的。

  4. 上年的每个支出项目在下一年将仍然需要，充其量只需对其中的人工成本和原材料成本做某些调整。

（三）按照这样的步骤、这样的假设所编制的预算，必然会出现前述的危险倾向以及如下的结果：

  1. 每届预算年度开始，各单位以上年实际支出为基础，再增列一笔金额， 巧妙装饰后，作为新计划提交最高领导层审批；

  2. 主持预算审批的领导，明知预算中的“水分”，但因不能透彻了解情况，只得不分良萎，一律砍掉 30％（或更多），随后开始一个争吵过程；

  3. 经过一段时间后，预算编制完成。几乎所有的申请单位都意见纷纷， 大家都感到这套办法必须改革，但年复一年，仍不见有多少起色；

  4. 这种不分青红皂白砍一刀的作法，使有经验的财务人员有意把预算造得大大超过实际需要，以便“砍一刀”后还能满足需要，而对那些老老实实造预算者来说则叫苦不迭。好在吃一堑，长一智，明年再造预算时就学乖了。结果，不啻是在鼓励下级欺骗上级。

针对传统编制方法存在的问题，美国得克萨斯仪器公司的彼德·A·菲尔

（Peter A. Pyhrr）于 1970 年提出了“零基预算法”（Zero—Base Budgeting，缩写为 ZBB）的概念。美国的政府部门，特别是乔治亚州政府最早采用 ZBB， 并取得了成效。随后，企业组织也相应采用。