第一节 市镇人口的概念

一、市镇的概念

  1. 城市的概念什么是城市？或者说城乡划分的标准是什么？这既是一个理论问题，又是一个实践问题。

在理论上，由于各学科对城市研究的侧重点不同，其观点各异，对城市概念众说纷纭，从未有过统一的认识。所以，给城市下个确切的定义，并非易事。法国地理学家潘什梅尔感叹地说：“城市现象是个很难下定义的现实。”

②《中国城市手册》的作者们在研究城市概念时，把西方城市经济学界的不同

认识，归纳为四种不同的观点：

  1. 以城市居民的人数作为城市概念的决定标准。

  2. 以国家某一级政府颁布的文件为标准。

  3. 以城市居民的密度为标准，城市必须达到一定的人口密度。

  4. 是工业、商业、信贷业的集中地③。

在实践上，因世界各国的领土面积、人口密度、开发历史、社会制度和行政体制的不同，设市的标准差异颇大。有些国家将城市的下限人口定为 200

人，有的则高达 10 万之上，相差近 500 倍。时至今日，依然尚未确定一个大家公认的城市概念。

在我国古代，“城”与“市”是两个概念。“城”主要是防御的设施， “市”主要是交易的场地。“城”与“市”结合在一起，是社会经济发展的必然结果。

有关现代城市的概念，我国政府于 1955 年 6 月 9 日，在关于设置市建制的决定中指出：“市，是属省、自治区、自治州领导的行政单位，聚居人口10 万以上的城镇，可以设置市的建制。聚居人口不足 10 万的城镇，必须是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区重要城镇，并确有必要时方可设置市的建制。市的郊区不宜过大。”①

1963 年 12 月 7 日，中共中央、国务院关于调整市镇建制，缩小城市郊区的指示中指出：“市的郊区应尽量缩小”。市的郊区系指如下的地区：

  1. 当前城市建设所必须的地区；

  2. 紧靠市区的职工聚居区；

① 城镇化的三个涵义，见 1984 年 3 月《人民日报》第 5 版。

② 转引自《城市地理学概论》第 15 页，安徽科技出版社，1983 年 12 月。

③ 《中国城市手册》第 1 页。经济科学出版社，1987 年 12 月。

① 转引自《人口城市化简论》第 11 页。河北人民出版社，1988 年 9 月。

  1. 设在市区附近的必需的蔬菜等重要副食生产基地；

  2. 无法从市区划出的插花性质的农业区；

  3. 受地形限制、划归市比较有利的地区；

  4. 群众经济生活与城市关系密切的地区。

凡是不符合上述原则的地区，都不应划为郊区。市辖县应当按县的建制进行领导和管理，不得划为远郊区。

市总人口中农业人口所占比重一般不应当超过 20％。不及 20％的，一般不动；超过 20％，应该压缩；确实有必要超过 20％的，必须由省、自治区人民委员会报国务院批准。②

40 多年来，我国设置市的标准，一直遵循着中共中央、国务院 1955 年

和 1963 年有关设市的各种规定。

1984 年 1 月 5 日，国务院发布的《城市规划条例》中规定：“本条例所称城市，是指国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇，以及未设镇的县城。”

①

显然，国务院这一规定，连同 1955 年和 1963 年的两次规定，在行政建制上，为我国的城市确立了明确的概念。

1984 年 11 月 22 日，民政部对 1955 年和 1963 年设镇标准所作的调整中规定：“凡是县级地方国家机关所在地，均应设置镇的建制。”②这一规定， 就使《城市规划条例》中所提及的未设镇的县城，都成为建制镇；使城市的概念只包括直辖市、市、镇。除了县城，即联称的市镇或者城镇。

  1. 建制镇的概念建制镇，是属于县、自治县领导的行政单位；是城市的雏形，即“后备”城市。

在我国，建制镇属城市范畴，在市、镇、乡村三级连续的居民点体系中， 它是连接城乡的中间环节。所以，我国有些学者，称建制镇为农民的城市， 它与城市的主要区别，是人口集中的程度和规模。

建国 40 多年来，我国设置市的标准基本未变，但对镇的设置标准，曾作过三次较大的变动或调整。

  1. 根据 1955 年 6 月 9 日国务院《关于设置市镇建制的决定》和 1955

年 11 月 7 日国务院《关于城乡划分标准的规定》，凡具备下述条件之一者， 均可设镇建制：

a 县级或县级以上地方国家机关所在地；

b 聚居人口在 2000 以上，居民 50％以上是非农业人口的居民区；

c 聚居人口不足 2000 人，但在 1000 人以上，并且非农业人口超过 75％ 的工矿企业、铁路站、工商中心、交通要口、中等以上学校、科研机关所在地和职工住宅区等；

d 少数民族地区，聚居人口虽不及 2000 人，但有相当数量的工商业居民， 确有必要时，亦可设置镇的建制。

  1. 根据 1963 年 12 月 7

    日，中共中央、国务院《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，凡具备下述条件之一者，均可设置镇建制：

a 工商业和手工业相当集中，聚居人口在 3000 人以上，其中非农业人口占 70％以上的地区；

b 聚居人口 2500 人以上不足 3000 人，其中非农业人口占 85％以上，确

② 转引自《人口城市化简论》，第 13～14 页。河北人民出版社，1988 年 9 月。

有必要由县级国家机关领导的地方；

c 少数民族地区的工商业和手工业集中地，聚居人口虽不足 3000 人，或者非农业人口不足 70％，但确有必要由县级国家机关领导的。

（3）1984 年 11 月 22 日，民政部对 1955 年和 1963 年规定的设镇标准， 作了如下的调整：

a 凡县级地方国家机关所在地，均应设置镇的建制；

b 总人口在 20000 人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过 2000 人的，

可以建镇；总人口在 20000 人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10％以上的，也可以建镇；

c 少数民族地区，人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口虽不足 2000 人，如确有必要，也可以设置镇的建制；

d 凡具备建镇条件的乡，撤乡建镇后，实行镇管村的体制；暂时不具备设镇条件的集镇，应在乡人民政府中配备专人加以管理。