实现耕地总量动态平衡

保证耕地尽可能少减，并设法增加，是一项艰巨的任务，但这是实行社会经济持续发展的要求。

解决耕地不足的办法不外乎外延性开发，即开荒扩大耕地，和内涵式挖掘潜力。如上所述，中国的耕地后备资源不多，因而就不可能主要依靠扩耕来增产粮食，而主要应在切实保护既有耕地的基础上，致力于充分挖掘土地潜力，即将利用土地资源的方式由粗放型转化为集约型。据国家土地管理局

《全国土地利用总体规划研究》汇集 1980 年典型调查资料，开垦 1 亩荒地的

投资，最少的是东北沼泽地为 158 元，最高的是东南沿海滩涂需 360 元；而

改造治理中低产田，每亩最少的如黄土高原仅需 14 元，最高的如西北干旱区

需 235 元。可见，在现实条件下改造治理中低产田挖掘潜力比开垦荒地扩大耕种面积的代价要低得多，因而也是更为可行的办法。目前，平均亩产不及400 公斤的中低产田约占全部耕地的 83.2%，可见潜力极大。其中中产田大都为有轻度洪涝或轻度盐碱的平地，或轻度水土流失的缓坡地，一经采取改良措施，消除其限制因素，较易达到增产效果。在投入资金容许的情况下，还应改造较为费工的低产田，特别是贫困地区的低产田，有利于扶贫工作的实施。

提高耕地的复种指数是挖潜的另一重要措施。最大可行性是在水分条件较好的暖温带（如黄淮海平原南部）和亚热带（如南方浅丘）地区。目前全国平均复种指数为 155%，如能提高 1 个百分点，即无异于扩大播种面积 2 000 万亩，如能将全国平均复种指数提高到 160%，则将可增加播种面积 1 亿亩， 相当于开发所有条件较好的宜耕荒地，可见其效果之大。

挖掘土地利用潜力，还有其他一些途径。例如分散的农村居民点用地目前占到城镇农村居民占总用地量的 87%以上，而且近年农民扩展宅基地成为普遍现象，如加强整理，适当集中建设新农村，实施退宅还田，大有潜力。又如现有 2 000 多万个乡镇企业 80%散布在小型自然村，既扩大了污染源， 又不利于基础设施的统一建设，如加以适当集中布局并与小城镇的建设结合起来，则可促进农村城镇化和工业化，便于管理和企业之间的协作，还可节约大量用地。再如复垦各类废弃地，整治被破坏的土地，或将零碎不规整的土地加以平整改造，提高其利用率，盘活存量土地也有潜力可挖。