表 18 1949、1986 年中国城市主要公用事业、公共设施对比表

资料来源：引自参考文献 172 。

第二，中国城镇化的速度与世界进程相比相对较为缓慢，目前的城镇化水平仍然很低。

发展缓慢主要在前 30 年。1950～1980 年中国城镇人口的年均增长率达到 3.3％，不算太低，但是由于总人口的增长率也相当高（1.92％），城镇人口比重的上升幅度不大。城镇人口增长的主要因素是自然增长。世界城镇人口比重在 1950～1980 年期间每年大约平均上升 0.36 个百分点，同期中国平均只有 0.13 个百分点，无论与发达国家或发展中国家相比都差得很远。

1980 年以后，中国城镇人口增长速度明显加快了，1989 年底城镇非农业人口占总人口的 18.9％，即使按照第四次人口普查的统计口径，市镇人口占全国 26.23％，仍然还是低水平的。

第三，中国城镇化过程的反复性和曲折性是世界上其它国家所少见的， 大起大落是中国的主要教训。

① 本书中所指中国的城镇人口除特指的以外，均为城镇辖区内的非农业人口，城市人口指城市辖区内（不含辖县）的非农业人口。此口径偏小，但可比性较强。

图 24 中中国城镇人口比重的起落和国家政治经济的发展过程基本上是一致的。按其特点可以分成几个段落：

（1）1949～1957 年城镇化的短暂健康发展。经过 3 年医治战争的创伤， 恢复了国民经济，使中国很快进入了“一五”计划时期大规模的工业化建设和城市建设。围绕着 694 项重点建设项目，采取了“重点建设、稳步前进”

的城市发展方针，新建了 6 个城市，

大规模扩建了 20 个城市，一般扩建了 74 个城市。由于重视按科学规律办事，

各项比例关系比较协调，取得了较好的经济效果。除了 1955 年发生过局部

的收缩以外，城镇人口比重基本上稳定上升， 8 年间平均每年增加城镇人口445 万，年均增长率 7.06％。同时期的总人口年均增长率为 2.24％，所增加的城镇人口中，机械增长占了 56％。短短 8 年城镇化水平由 9.05％上升到13.08％，年均增长 0.504 个百分点，略高于世界平均速度。

这一阶段为中国长远的工业化和城镇化发展奠定了良好的基础，当时的这种主流是值得充分肯定的。但另一方面，急于求成、盲目冒进、忽视所谓的非生产性建设已有露头，对原来东部沿海地区较发达城市的改造和利用没有给予更多的重视。“一五”期间非农行业劳动力的结构变动中，增长最快的是建筑业和运输业，工业发展以重工业占绝对优势，相对忽视能够吸收更多劳动力的轻工业和第三产业，经济结构失衡的种子已经埋下。

（2）1958～1960 年的过度城镇化。在“一五”计划提前 1 年完成以后， 决策层内出现了“冒进”和“反冒进”的争论。事实上，1957 年中国城镇人口比重上升了 0.7 个百分点，共增加 650 万人，而人均收入没有增加，城镇化已经发出了危机的信号。然而这场争论以一场“反右”斗争而结束，“冒进”占了上风，再加上 1959 年反右倾斗争的推波助澜，全国轰轰烈烈进行

了 3 年大跃进。这 3 年重工业产值以年均增长 49％、轻工业以年均增长 14

％的高速度上升。全国职工猛增 2860 万人，在农村人口涌入城市的疏导方面也严重失控，城镇人口平均每年增加 833 万，年均增长率高达 9％，城镇人口比重从 1957 年的 13.08％猛增到 1960 年的 16.61％，每年平均上升 1.2 个百分点。国民经济比例失调、工业发展遍地开花，人均国民收入增长极微， 有的年份还有下降。当时的这一切说明以乡村人口向城镇的过高迁移率为主和以城镇高自然增长率为辅为特征的城镇人口剧增，已经具有过度城镇化的特征。它既不是经济正常发展的需要，也不是中国当时经济发展水平所能承受的。国外学者称之为“假城镇化”。

（3）1961～1965 年第一次反向城镇化。城市劳动力的不正常过速增长， 使劳动生产率下降，购买力的增加与商品供应不能平衡，造成市场物资供应的压力。再加上一些地方自然灾害、工作中的缺点错误和中苏关系的恶化等其它因素，1960 年后国民经济进入了困难时期。为了保证城镇居民的基本生活，不得不精简职工，动员 1958 年 1 月以来从农村进城的新职工及其家属

回乡。仅到 1963 年 6 月，全国共减少职工 1887 万，共减少城镇人口 2600

万人，形成中国城镇人口第一次大规模倒流。城镇人口下降的趋势到 1965 年才停住。1964 年又调整了市镇建制，缩小郊区范围、撤销了 39 个城市， 这一系列措施使城镇人口比重从 16.61％的高峰跌到 1965 年的 14.02％。在当时的历史条件下，采取这样果断的、有计划的调整措施是完全必要的，对于加强农业生产，减少工资开支和城镇粮食销量，缓和城市各项设施的压力，争取财政经济状况的好转，起了很大作用。但是客观地说，这一次有计划的调整却起因于无计划或计划失误的“跃进”。在调整阶段中逐渐形成起来的户口管制、限制人口流动、知识青年上山下乡、以分散为特征的三线建设、取消城市规划等政策措施影响深远，为后来很长一段时间的城镇化确定了基调。

（4）1966～1976 年第二次反向城镇化。正当国民经济经过 5 年调整， 开始全面好转的时刻，接踵而至却是文化大革命的 10 年动乱。对城镇化过程影响较大的是：“文革”初期大批知识分子和干部下放劳动；1752 万名知识青年上山下乡（包括 1962 年以后）；1970～1972 年还出现过一面城市知青大量下乡，一面又向农村大量招工的相向流动；由于对国际形势的严峻估计，在保持高积累率的同时，大小三线建设进入高峰期，工厂进山、入洞、不建城市；控制大城市规模、发展小城镇的思想作为真理被广为推行，因当时小城镇发展缺乏必要的政策，农民被禁锢在耕地上，小城镇发展实际缺乏动力；城镇建制的工作基本停顿，新设市极少，建制镇减少；城市建设投资的比例，比调整时期还有下降，城市问题逐渐积重难返；城市中的计划生育工作已经初见成效，出生率大幅度下降；乡镇企业在江浙等发达地区已经悄悄兴起，等等。

“文化大革命”后期，全国各方面工作虽出现转机。但整个经济战线总的说是“左”的思想占统治地位。“文革”10 年城镇人口在波动中略有增长， 年均增长率只有 1.3％，还远远低于全国人口的自然增长率（2.32％）。城镇人口比重从 1965 年后继续下降，1971 年达到最低点 12.08％，这以后多年徘徊在 12.2％左右。包括前两个阶段在内的城镇人口的几次大进大出中， 结果是以出为主，合起来可以看作是中国长达 19 年之久的城镇化不正常发展阶段。

（5）1977 年以来的城镇化新阶段。“文革”结束后，特别是 1978 年以后，全国工作的重点转移到社会主义现代化建设上来，政治经济各方面都发生了革命性的变化，城镇化也重新走上了正轨，出现了一些新的动向。

首先是城镇化终于走出倒退和停滞的低谷，城镇人口比重连续 12 年保持增长，1990 年达到了 18.96％的水平，年均增长量达到 0.53 个百分点， 总趋势是健康的。不过个别年份城镇人口增长一度偏快。1984 和 1985 年城镇非农业人口的比重分别比上年上升 1.2 和 1.1 个百分点，达到或超过1958～1960 年的平均速度。虽然增长的原因与大跃进时期并不完全一样，主

要是由于城镇设置标准的下降和新设置的市镇数量增长过热，但也不能忽视基建规模过大带来的影响。

其次，城镇人口增长速度最快的地区已从前 30 年的中国边远省区转移到沿海省和鄂、晋等内地重点建设省份。这与中国建设重点由中西部向东移动，并实行改革开放的总趋势相符合，后面的章节将进一步论证它的合理性。

再次，大城市和特大城市的可比增长率虽然仍比中小城市低，但和六七十年代的增长率相比，大城市人口增长率回升的速度却远远超过中小城市

（表 19）。特别是那些最大的中心城市如上海、北京、天津、广州等，城市人口已经结束了长时期的停滞，有了大幅