四、中国城市发展的规模政策

（一）中国城市发展方针的简单回顾

毛泽东主席早在 1945 年《论联合政府》一文中正确预言：“农民—— 这是中国工人的前身。将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”①毛泽东讲的这个过程，实际就是城市化的过程。

“一五”时期国家推行“重点建设，稳步前进”的城市建设方针，确保了当时国家工业建设的中心项目所在的重点工业城市的建设，取得了较好的效果。但从 50 年代后期，特别是进入 60 年代，毛泽东对工业和城市建设发表了多次讲话，中心思想转向“分散”，强调“控制大城市规模和发展小城镇”。直到 1976 年以前，国家有关部门一再强调要认真贯彻执行“严格控制大城市规模、搞小城市”的方针。主要的出发点是基于大跃进城市发展失控给国家带来的损失，以及后来中国对当时国际形势的过分严峻的分析。基本上反映了当时“备战、备荒”的国家战略和大搞“三线”工业，“分散、靠山、隐蔽”，“不建集中城市”等指导思想。

1976 年以后，中国城市的复兴面对着巨大的困难，国民经济严重的比例失调；财政赤字，消费品短缺；人口生育高峰和知识青年回城高潮叠加，城市就业压力巨大；城市基础设施投资缺口长期累积的后果日益显露，尤其是大城市，各种“城市病”全面爆发。这样，以前的指导思想来不及清理就被沿袭下来对付新的严峻局面。1978 年全国第三次城市工作会议确立了“控制大城市规模，多搞小城镇”的城市建设方针。

1978 年以后国民经济进行了几年的“调整、改革、整顿、提高”，目标是加强农业和轻工业生产，压缩重工业和基本建设规模，这使许多重工业中心和综合性大城市因调整而一度经济不景气。相比之下，一批以轻纺工业为主的中小城市脱颖而出成为“明星城市”。农村经济改革也使小城镇长期萎缩的局面彻底改变。于是，1980 年全国城市规划工作会议正式把“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”作为国家的城市发展总方针， 补充了对中等城市的对策，在形式上更趋完整。

在这以后，经济改革逐步进入城市领域，1980 年制订的城市发展方针， 一度成为学术界讨论的热点，发表了各种各样的观点和建议。尽管 1990 年城市规划法又把上面的方针改为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”，但关于我国城市发展方针的正常的学术讨论仍在继续。

综上所述，中国的城市发展方针虽然在措词上有所变化，但从精神实质

① “论联合政府”，《毛泽东选集》（一卷本），第 1078 页，人民出版社， 1966 年版。

上看，从“一五”以后基本上没有大的变化。