（四）对规模政策之我见

几十年来，中国城市发展方针的变化以及近 10 年来的争论，都是围绕着城市规模的大、中、小或发展什么、控制什么这个主题进行的。观点似乎对立，但思维框架基本一致，都属“规模政策”的范畴。可以肯定地说，在城市规模的框框内是很难找到满意答案的。

笔者在多年的研究中逐渐形成一些观点，其核心是，既不支持小城镇论，也不笼统地支持大城市论，不主张用规模政策作为指导全局的城市发展方针，因为规模政策有很明显的片面性：

人口规模尽管是城市的重要特征之一，但不能概括城市本质特征的全部。城市规模被城市职能所决定，是城市职能的载体。城市职能的等级越高，城市的规模就越大，反之则小。城市人口除了正常的自然增长以外，如果城市为外地服务的职能在扩大，城市的规模就不可阻挡地要扩大，反之城市规模趋于停滞。企图通过控制城市规模来调控城市的发展和建设没有抓住根本，难有理想效果。
城市的职能又主要取决于城市发展的各种内外条件。地理位置优越，对外交通便利，腹地广大，自然资源或人文资源丰富，经济基础雄厚的城市，处在有利地位，就必然要发展。硬性控制这类城市（常常是大中城市）的规模，结果将导致国民经济增长速度减缓。坚持在条件不好的区位发展城市，也必然造成损失。
不管有多少学者热衷于探讨城市的最佳规模，至今仍然没有找到这样的最佳规模。由于城市的发展条件千变万化，即使理论上推导出一个最佳规模，既不可能把小于这一规模的所有城市都变得这么大，也无法把所有大于这一规模的城市都变得这么小。特别象中国这样的大国，永远是由大量不同规模的城镇组成的。大中小城市都有它们各自制定的、不可替代的作用。因而选择某一级别的城市“发展”或“控制发展”是与城市体系的理论和实践相违背的。
从经济效益上讲，随着城市规模级的提高，城市的经济效益有逐级提高的总趋势。因此，现阶段笼统地提“控制大城市规模”不妥。大中城市对土地的高度集约利用和较低的人口出生率对人多地少的中国也具有不同寻常的社会经济意义。①另一方面，城市的经济效益和城市规模之间的弱相关，并不意味着他们之间存在着稳定的因果关系。过分强调大城市的经济效益，并将它总结为“越大越好”的说法也是危险的。分析表明，影响中国

① 参见参考文献 207。

① 参见参考文献 169。

城市工业经济效益差异的决定性因素是对城市工业的投资水平和城市工业结构，并非城市规模。

中国地域广阔，城镇的规模等级体系存在着巨大的地域差异。按省区分类，大体有 6 种类型。每一类型都有自己的特点，而且处在演变过程的一定阶段。面对这种复杂的情况，任何一种城市发展的规模政策，都不可能广泛适用全国各省区。但这并不否认在较小地域的发展战略中，可以有城市规模的政策选择。
规模政策在实践中难以执行。城市规划在执行这一方针时面对一双矛盾：一方面对不同规模城市的所谓“控制”、“合理发展”、“积极发展”缺乏准确的含义，可以有不同的理解。也缺乏逻辑，因为一切“控制” 或“发展”都应以“合理”为标准；另一方面，方针中的大、中、小城市却有 100 万、50 万和 20 万人口的明确界线划分，具有了某种指令性作用。在这种难以处理的矛盾中，城市规划和规划审批一度出现“一刀切”的现象，实际上就是全面控制。许多 70 年代末甚至 80 年代进行规划的城市，城市规

模已纷纷突破了原来 2000 年才计划实现的指标。更有甚者，有些规划刚刚上报批复，城市规模已经突破规划数字。1979 年批复的呼和浩特市总体规划规定远期规划人口 50 万人以内，1985 年末已达到 57 万人；同年批准的兰州市规划，规定远期人口在 90 万人以内，1985 年已达 127 万人；1983 年批准的南京市规划，规划近期人口 140 万人，远期人口 150 万人以内，实际到 1985

年已经达到 192 万人；1984 年批准的郑州市总体规划，规定近期人口 85 万

人，远期人口 100 万人，1985 年实际已达到 100.31 万人。这种违背城市人口发展规律，人为地硬性控制城市规模的做法，削弱了城市规划的科学性和可行性。由于人们对城市规模的认识和预测长期落后于城市发展的实际，间接导致了城市建设投资的缺口和城市基础设施不足，加重了“城市病”，而不是缓解了“城市病”。城市问题愈尖锐，就越想控制城市人口，形成恶性循环。

中国城市规模的统计标准本身有严重缺陷。举例来说，伊春、无锡、邯郸 3 个城市，1989 年人口规模几乎相等，分别为 79 万、81 万和 83 万，而城市的空间结构完全不同，伊春是多城分散式，无锡是单核心小郊区式，邯郸是单核心带飞地大郊区式，因此不能用同一个城市规模政策来指导它们。即使是空间结构相似，规模相近的城市，例如保定（48 万人）和柳州

（60 万人）分别在 50 万人上下，贵阳（98 万人）和石家庄（105 万人）分别在 100 万人上下，也没有本质差异需要对它们分别采取“发展”、“控制” 或“严格控制”的不同对策。城市规模是一个连续的动态概念，小城市的发展就包含了成为中等城市的因素，中等城市的发展也包含了成为大城市的因素。城市规模增长的惯性并不以人为划定的规模界线而转移。

大量的国际经验也已证明，尽管几乎所有国家的城市政策都给大城市问题、尤其是首位城市以特别的关注，试图给以一个人口的上限，规定较低的

增长速度或限制农村人口向城市的迁移，但是结果总是使这类政策走向失败，反而带来大城市基础设施不足的危险。此类政策尚无成功的先例。①

要制定一个好的、能指导全国城市健康发展的城市发展方针，笔者以为应遵循以下原则：①要符合中国国情，又不违背城市发展的一般规律。这一点在原则上不至于有争议；②指导性而不是指令性。它只起宏观指导作用，不能也不应该替代城市微观决策；③普遍性而不是特殊性。它要抓住成千上万、情况各异的城镇在发展中的普遍性问题，指导各地区各种规模和职能的城市发展；④阶段性而不是永久性。政策制订者应针对不同阶段国家社会经济发展的总目标和总战略的变化，审时度势，对方针适时检验、评价、修正，不是几十年一贯制。

根据这些原则，笔者建议新时期的中国城市发展方针，应该包括以下一些要点：

新的城市发展方针应是加强城乡联系，积极促进各级城镇健康发展的方针；
应以有利于发展生产力，提高城市效益为中心目标；
应强调建立与有中国特色的市场经济相适应的城市发展机制；
要把城市基础设施的调整和改善放在重要地位；
要坚持城市规划对城市建设的指导作用。

以上要点可以概括为：改革城市体制，加强城乡联系，发挥城市效益，调整基础结构，统一规划建设，优化城市网络。

① 参见参考文献 76。