（二）工作内容

城镇体系规划是一项新的工作，目前还没有建立起一套规范的编制办法。这里就笔者个人的理解和在实践中的体会，谈一点看法。

城镇体系规划的主要工作内容和它们的内部联系可用下图表示（图

。在此，笔者逐项作些说明。
1. 中心城市吸引范围的分析是城镇体系规划的必要准备城镇体系所在的区域是不能从大区域任意肢解或以若干个小

（二）工作内容 - 图1

区域任意拼接的，它应当是一个相对完整的区域，即这个区域应当和中心城市的直接吸引范围大体一致。这一项工作之所以重要，必须先行，原因就在于中国现在的城镇体系规划几乎全以各级行政地域为单元开展。尽管在几千年漫长岁月中逐渐演变而来的中国省、县级行政区域，往往与自然区域、社会经济区域高度一致，是相对完整的，但是也不能排除到现代有不相一致的部分。例如内蒙古东起大兴安岭、西至巴丹吉林沙漠，区内城市之间的联系远远不如与相邻的东北、华北、西北之间的联系密切，它作为城镇体系的地域并不完整。

地域完整问题在地级市就更突出。在实行市带县体制时，中国对带县的合理范围没有制订具体的标准和依据，地级市的市域范围有各种各样的情况。当规划的市域范围与中心城市的实际吸引范围差距很大时，把它当作一个完整体系来规划，其科学性就值得怀疑。

规划开展之初先分析一下中心城市的吸引范围，有利于规划人员对规划的对象有一个正确的认识。当地域不完整时，规划人员可对调整行政区域提出建议。即使未能及时调整，在规划中充分考虑到体系不完整的特点也是十分有益的。

举例来说，济宁市域和泰安市域与中心城市的吸引范围基本一致，前者略为偏小，后者略为偏大，二者以市域范围进行规划基本可行。济南市原来只辖章丘、长清、平阴 3 县，市域范围远小于吸引范围，经过论证，辖区增加了济阳、商河两县。广西梧州市的吸引范围基本包括整个梧州地区，但后来梧州市辖苍梧一县从地区分出，梧州市域就成了几乎没有腹地的区域，而梧州地区成了没有中心城市的区域，它们作为城镇体系的地域都是不完整的。因此，进行梧州地区的城镇体系规划时，就得时时处处考虑到区外中心城市的存在，并着力处理好地市之间的关系。在这种情况下，地市合在一起进行规划比较理想。

城镇体系的基础条件分析是此项规划的重要依据

只有对城镇体系存在和发展的基础有了透彻的理解，才能提出正确的规划指导思想，建立正确的规划目标，采取适当的发展战略，选择符合实际的空间模式。

基础条件分析主要有以下 3 个方面

城镇体系发展的历史背景。主要内容是分析该区域历史时期城镇的分布格局和演变规律，揭示区域城镇发展的历史阶段及导致每个阶段城镇兴衰的主要因素，特别要重视历史上区域中心城市的转移、变迁。研究城镇体系历史上发展演变的规律，目的是解释当前城镇体系的形成和特点，从而为预测未来影响城镇体系发展的主要因素及其作用提供启示。这项工作要避免陷入个别城市城址变迁的繁琐考证，防止历史研究重古代轻近代的倾向。
城镇体系发展的区域基础。目的是分析区域经济和城镇发展的有利条件和限制因素。它涉及到自然资源和自然条件，环境生态结构，劳动力，经济技术基础，区域交通条件，地理位置等广阔的领域，具体到特定区域不必面面俱到，应抓住要害，重点深入。在济宁城镇体系规划中，笔者重点分析了人们有争议的或容易被忽视的水资源、矿产资源、环境生态、地理位置等重大因素。

区域条件评价要坚持辩论唯物论的立场。具体地说：①不能只讲有利条件，不讲限制因素，或对有利因素片面夸大，对限制因素轻描淡写。只有看准了地区的优势，才能看到区域发展的前途；同时，只有认清了地区的劣势，才能找到开发的正确途径，扬长避短，把潜在优势变成现实。二者是缺一不可的。②有利条件和限制条件是可以转化的。例如煤炭资源丰富的平原地区，能源开发是带动地区经济和城镇发展的有利因素，但随着资源耗竭，在农业平原上一面是矸石山的隆起，一面是肥沃耕地和稠密村庄的塌陷、搬迁、积水，优势将向劣势转化。为了扭转颓势，人们又要从中寻找新的积极因素，建立新的平衡。泰安临近省会济南，长期以来难以和济南竞争获取投资，当地众口一词认为这是泰安发展的不利区位因素。如果看到随着济南规模膨胀，今后进入离心扩散阶段时，泰安处在最佳扩散半径范围内的最佳区位，这时就成了优势。只有持这样的观点，才会理解区域经济开发和城镇发

展要有一定的时序和阶段。

城镇体系发展的经济基础。区域城市规划要统筹兼顾经济、社会、环境 3 个方面，它们之间又是有内在联系的。现阶段经济的合理安排是主体，是核心。因此，城镇体系发展的经济基础的论证对城镇体系规划具有特别重要的意义。一般要求深入分析各产业部门的现状，找出现状特点和存在的问题；并通过对进一步发展的条件分析、方案比较，指出主要部门发展的方向；最后要具体落实到每个城镇。通常需要回答的问题有：区域的工业发展方向，工业结构的调整及时序安排，主要城镇的工业布局和工业结构；区域的农业发展方向，农业结构的转变以及对城镇发展的影响；综合运输网的改善与城镇发展的关系；旅游资源的开发和城镇发展的关系；以及城镇其它第三产业的发展。工作深度停留在罗列各部门发展的计划指标和一般化的泛泛而论是远远不够的。如果该区域原先有较好的区域规划或国土规划的工作基础，这一部分的工作量就可大大节省，但这项工作绝对不可缺漏。

在经济条件分析中，有两种倾向需要避免，一种是资源丰富，国家投资较多的地方，要避免头脑过热，不顾客观条件和需要，规划新建项目过多、过大。另一种在国家投资少、项目少的地方，当地领导都可能感到无所作为，规划者则要避免迁就现状，多从合理发展的方向上，积极提供建议，供领导筹集资金和争取项目作参考。

城镇化和城镇体系分析是城镇体系规划的主体部分。按工作的基本内容，可以分成以下几部分：

人口和城镇化水平预测。城镇体系规划主要考虑区内建制镇及其以上等级的居民点的合理发展，适当考虑与集镇的关系。因此，在规划期内，区域人口可能发展到多少，城镇人口可能发展到多少，即城镇发展总水平的预测及区内差异是城镇体系规划首先需要回答的问题。其中总人口的预测因资料丰富，方法成熟，相对比较简单。问题是要设法排除现有人口统计和自然增长率中的虚假部分，对今后人口增长率的预测应采取实事求是的态度，避免简单按上级下达的指标办事。城镇化水平的预测比较复杂，起码应该从农业人口向城镇转移的可能性和城镇对农业人口可能的吸收能力两个侧面进行预测和互校。在中国城镇人口统计口径严重混乱的情况下，关键是要以极大的耐心去收集每个城镇最接近实际的城镇人口资料。可以肯定地讲，把现有市镇行政辖区的总人口作为城镇人口用于规划，一定会得出错误结论。
城镇体系的等级规模结构。内容包括：新中国成立以来，特别是改革开放以来，各城镇人口规模的变动趋势和相对地位的变化，预测今后的动态；分析现状城镇规模分布的特点；确定规划期内可能出现的新城镇，包括某些农村集镇的晋升和因基本建设而可能新建的城镇；结合城镇的人口现状，发展条件评价和职能的变化，对新老城镇作出规模预测，制订城镇体系的等级规模规划，形成新的、较为合理的城镇等级规模结构。

各城镇的规划人口规模之和要与城镇化水平预测得到的城镇人口基本

配平。值得提起注意的是城镇的规模分布有自身的发展规律，各地城镇体系的等级规模规划应根据自己的条件和特点酌情处理，切忌不分青红皂白，生搬硬套国家对于大城市（大于 50 万人）、中等城市（20～50 万人）和小城市（小于 20 万人）的发展方针；20 万、50 万或 100 万人等整数界线也不一定是所有区域城镇规模等级的最好标志，各地要根据实际的规模分布来确定等级；城镇的职能等级和规模等级严格说是不同的概念，但在一般情况下，两者之间存在密切的内在联系，不相匹配的例外可能出现在专业化的工矿业城市。

城镇体系的职能结构。一个体系中的城镇有不同的规模和增长趋势，决定性的因素是它们执行不同的职能和区域职能结构的倾斜。

城镇职能结构的规划首先要建立在现状城镇职能分析的基础上。通常情况下，都可以收集到区域内各个城镇经济结构的统计资料，通过定量和定性相结合的分析，不难明确各城镇之间职能的相似性和差异性，实现城镇的职能分类。越是大型的城镇系统，越需要定量技术的支持。

现状的城镇职能和职能结构不一定是完全合理的。长期以来，中国许多城市存在着重复建设、职能性质雷同、主导部门不明显、普遍向综合性方向发展的趋势。这种城市职能结构助长了地方保护主义，削弱了竞争机制，是中国城市经济缺乏活力、效益低下的重要原因。而在另一些工矿业城市，一味注重采油、开矿，忽视了城市的综合功能和单一经济结构的及时转化。正因为这样，对城镇现状职能要加以分析，肯定其中合理的部分，寻找其中不合理的部分，然后制订出有分工、有合作，符合比较利益原则，充分发挥各自区位优势的专业化与综合发展有机结合的新的职能结构②。

最后，对重点城镇还应该具体确定它们的规划性质，其表述不宜过于简单抽象，力求把它们的主要职能特征准确表达出来，使城市总体规划的编制有所依循。

城镇体系的空间结构。这是对区域城镇空间网络组织的规划研究。它要把不同职能和不同规模的城镇落实到空间，综合审度城镇与城镇之间、城镇与交通网之间、城镇与区域之间的合理结合。这项工作主要包括以下内容：①分析区域城镇现状空间网络的主要特点和城市分布的控制性因素；② 区域城镇发展条件的综合评价，以揭示地域结构的地理基础；③设计区域不同等级的城镇发展轴线（或称发展走廊），高级别轴线穿越区域城镇发展条件最好的部分，连接尽可能多的城镇，特别是高级别的城市，体现交互作用阻力最小或开发潜力最大的方向。本区域的网络构架要与更大范围的宏观结构相协调；④综合各城镇在职能、规模和网络结构中的分工和地位，对它们今后的发展对策实行归类，为未来生产力布局提供参考；⑤根据城镇间和城乡间交互作用的特点，划分区域内的城市经济区，为充分发挥城市的中心作

② 参见参考文献 219。

用，促进城乡经济的结合，带动全区经济的发展提供地域组织的框架。

总之，城镇体系的空间结构规划集中体现了城镇体系规划的思想和观点，是整个成果的综合和浓缩，是最富于地理变化和地理创造性的工作。

城镇体系的空间结构没有统一的、固定的模式，为说明这个问题，笔者在这里对比一下济宁、泰安、梧州 3 个地区经过简化的城镇体系空间网络规划图，它们在形态上丝毫没有相似之处。济宁市域是以济宁—兖州—邹县三角形复合中心为顶点的放射状结构，形成金三角复合中心是规划构思的核心。原因是中心城市济宁交通直达性差，建成区压煤，发展受到限制，无力带动全区各县（市）。而兖州、邹县位居交道要道，与济宁三足鼎立，十分接近，平均相距 30 公里，彼此联系便捷。近年来，发展速度遥遥领先于济宁。区域近远期的开发重点也正好是位于三城市之间的兖济煤田。因此，把区域交通枢纽和机械、食品工业中心兖州镇和充济煤田综合性开发基地邹县城关镇作为区域的两个副中心，与全市域现在的综合性中心城市济宁实行职能互补，构成复合中心，弥助单中心实力的不足，就成了带动全区发展的关键一举（图 98）。

而泰安市域是以连接泰城和大汶口—磁窑的津浦线和 104 国道为中轴的双环结构。长期以来，泰安地区建设的重点放在东部的莱芜和新泰，形成了较大的煤、铁开采和钢铁、电力等工业生产能力。中部地带尽管区位条件很好，却没有得到很好发展。囿于风景旅游城市不能发展工业的认识（关键是发展什么工业和在哪儿发展的问题），泰城的中心城市地位日益受到削弱。因此，规划的空间结构希望加强泰城中心城市的地位和实力，加速开发大汶口—磁窑一带的丰富化工资源，加强东部工业集中区与区内外的联系，改变单纯输出煤、铁的局面，实现巩固东路、发展中路、带动西路的战略（图 99）。

梧州地区基本上是以梧州市为中心的五指放射状结构，这是由区域的基本地域结构决定的。但是考虑到：①梧州市不通铁路的

致命弱点，它作为广西门户的重要性已日益下降；②西江在地区境内长度有限；③再加上行政和经济上地市分割，梧州地区本身的工业基础集中在北部，近年发展速度最快的地区在南部等情况，因此在规划中保留西江轴与全自治区协调外，优先考虑了南北两条轴线的开发。在继续充分利用梧州市的口岸条件下，开辟和强化信都、岑溪南北两个出入通道，为梧州地区利用本身的区位优势，绕过中间等级，加强与穗、港、澳经济发达地区的直接联系创造条件。主要从东向引入负熵流是规划的基本思想（图 100）。

总之，只有深入分析各地区特有的背景、条件、矛盾和出路，才能找出适合于它的特有的空间结构。另一方面，各地虽千差万别，也并非没有规律性可循。图 101 是以北美为背景概括出来的 4 种城镇体系组织的模式，每一

种模式有它自己的年代和特定的区位。第一种是通过老中心的投资促进边远地区低级子系统发展的边远

-商业模式，在北美流行于 1740～1910 年；第二种是各级中心以专业化的初级产品为主向上逐级联系的原材料出口模式，流行于 1700 年以后，目前还存在；第三种是以复杂的市场联结带动整体发展的工业专门化模式，1840 年以来流行于美国，以本世纪前半叶的制造业带最典型；第四种是高度开放的，取决于技术、信息、劳动力供应的变化而发展的社会变动模式，具有多变的特点，目前美国属于这种类型。

塔弗等人 60 年代对加纳、尼日利亚、巴西、东非和马来西亚的研究，提出了不发达国家交通网络发展的四阶段模式（图 102）。①弗里德曼后来从城市核心与边缘的关系提出一个从没有等级体系的各自独立的地方中心，经过发展单一的强大首位城市，形成核心-外缘结构，到经济活动扩散，在外缘部分发展次中心，到最后形成

职能上互相依存的一体化城镇体系的四阶段模式（图 103）。①还有其它的一些模式。

以上模式对于理解城镇体系空间结构的演变虽有参考意义，却并不能替代或减轻规划者对工作区研究的任务。在工作程序上，规划者仍然应该对历史和现状城镇体系的空间结构特点加以剖析，特别注意总结解放以后重大建设工程和城市布局中的经验与教训，寻找进一步合理发展的矛盾所在，提出相应的战略构思。

重点城镇或分区专论。以上 4 部分内容基本上把规划区作为一个整体来研究，不可能对重点城镇、专题性的重点问题或各个分区的情况加以充分的阐述。但实际上，这些问题常常是当地政府主管部门，特别是其下属单元如县或重点城镇的领导非常关心的，他们迫切希望了解自己单元在整个体系规划中的作用和地位，以及与其它单元的关系。其实，这样也便于通过地方领导，真正发挥城镇体系规划对城市总体规划的指导作用。

这部分内容不必拘泥于某种格式，可视需要而定。在泰安市域城镇体系规划中，这部分专论有泰城发展战略、大汶口和磁窑、莱城和莱钢、新泰和新汶、肥城县的新城、老城和王瓜店、东平镇和州城镇、乡村居民点发展等7 个需要特殊处理的问题组成。有时，也分城市经济区或分县概要介绍规划的意图。

实施规划的措施和建议

① 对地域分工与区位优势的系统阐述，可参见参考文献 229。

① 详见参考文献 83。

城镇体系规划是规划人员认识和预测客观世界的一种反映。主客观相脱节的规划，只能是“纸上画画、墙上挂挂”。即使一个好的规划，若没有可操作性的政策和措施的配合，也终会变成一纸空文。因此，在这一部分有必要纲要性地把整个规划的要点介绍清楚，然后提出为了实施规划应该采取的某些行政措施、政策措施或组织措施的建议，供政府参考采纳。政府的引导和控制作用可以包括：

通过行政管理系统的强化，建立与加强城镇体系的发展；
通过权力与资源的分配，影响城镇体系的发展；
通过改变交通系统与其它基础设施的系统，影响城镇体系的发展；
通过政府对工业与公共项目的直接投资，以影响城镇体系的发展；
通过对收入与生产资料所有权的改变以影响城镇体系；
通过鼓励、支持商品农业生产以影响城镇体系，等等。

笔者以往在规划中提出过诸如改变行政区划和建制变动的建议；机场等军事设施军民合用的建议；选择铁路出线方案、重大工业项目立项或布局的建议；设立环境保护区和风景区的建议；改变计划生育指标的建议；改变粮食上交数、扩大经济作物种植的建议；筹集资金和各种发展优惠政策等。有些建议显然非规划人员所能解决，甚至超越当地政府的职权，需要由上一级领导机关拍板定案。