（四）城市职能与城市性质

中国的城市规划对确定城市性质一向给予高度重视。城市规划法把城市性质定为城市总体规划的第一内容，认为城市各项建设和各项事业的发展，都要服从和体现城市性质的要求。（但城市性质和城市职能是既有联系又有区别的概念。）

联系在于城市性质是城市主要职能的概括，指一个城市在全国或地区的政治、经济、文化生活中的地位和作用，代表了城市的个性、特点和发展方向。确定城市性质一定要进行城市职能分析。

它们之间的区别在于城市性质并不等同于城市职能。城市职能分析一般利用城市的现状资料，得到的是现状职能，而城市性质一般是表示城市规划期里希望达到的目标或方向；城市职能可能有好几个，强度和影响范围各不相同，而城市性质只抓住最主要、最本质的职能；前者是客观存在的，但可能合理，也可能不合理，而后者在认识客观存在的前提下，揉进了规划者的主观意念，可能正确，也可能不正确。

因此，在确定城市性质时，有些倾向需要避免：

既要避免把现状城市职能照搬到城市性质上，又要避免脱离现状职能，完全理想化地确定城市性质。

有的城市，把现状的城市职能一一列入城市性质，甚至简单地把城市现在的主要工业部门列上一大串，冗长繁琐，使人不得要领。有的城市又不顾已经形成的现状职能和特点，追求脱离实际的理想状态。避免这些倾向，首先要正确理解城市职能、主要职能和城市性质三者之间的联系；其次要对城

市职能和城市性质赋予时间尺度的含义。一个城市可以研究其历史时期的城市职能和主要职能，确定该城市的历史性质；根据历史发展的特点和城市的现状条件、现状职能的分析，可以确定城市的现状性质；在历史和现状职能分析的基础上，继承和发展其中合理的部分，逐步摒弃或完善其中不合理的部分，分析该城市形成发展诸因素中今后可能和合理的变化发展，才可制订城市的规划性质。这是指理论概念上要解决的问题。

以嘉兴为例，通过对嘉兴市历史和现状的大量分析，以及与浙江省内各城市的对比研究，它的现状城市性质概括为：嘉兴市是浙江省以纺织、造纸为专业化部门的综合性的重要加工工业城市，是杭嘉湖地区水陆交通的中转枢纽和物资集散地。

在工业职能方面，嘉兴凭借在毛纺、造纸工业的技术优势、腹地内的原料优势和方便的出入口交通，今后纺织、造纸作为专业化工业部门的地位不会动摇。只是丝纺工业因原料紧张，要和杭州、湖州等综合性丝绸业基地有所分工，应立足于发挥绢纺业的技术优势，丝绸业不宜作大的发展。新中国成立后嘉兴的食品工业受到忽视，停留在初加工水平，许多优越条件没有充分利用，食品工业应该成为该市又一个专业化工业部门。机械工业的比重逐渐在增大，但应发展耗用原料较少的技术密集型产品，并更多为本市专业化部门的发展服务。嘉兴的建材工业和化学工业效益较差，不具备必要的原料和燃料基础。

嘉兴的交通运输职能随着区域交通网的变化，会发生两方面变化。一是规划乍浦港的建成，嘉兴有了自己的出海口，会促进嘉兴直接腹地的开发，对铁水中转职能有促进作用。另方面更重要的是，宣杭铁路一旦通车，北方来的煤炭等大宗货物将直走皖赣和宣杭线，无需绕道沪宁、沪杭线；京杭大运河整治计划实现后，浙江和北方各省之间的货运会更充分地利用廉价水运，尽可能在镇江或苏州直接中转；镇海和北仑港的大规模建设以及杭甬运河的通航必将使宁波成为浙江最大的工业基地和出海口岸，它将吸引省内大部分地区以至邻省的货源；金华至温州的铁路修建后，现经嘉兴中转到上海，再由上海运到浙江东南沿海的部分货物会经金华直接运输。凡此种种，嘉兴现在的铁路水路中转职能将有相当部分分散到省内外的其它城市，影响范围逐步缩小到以嘉兴周围几县为主，使城市的运输职能有所削弱。相比之下，嘉兴现状人口规模较小，工业基础良好，城市发展用地充足，生活条件优良，离上海、杭州近便，对疏散和截留上海、杭州的工业和人口有一定作用，将来嘉兴的工业职能会更显重要。

通过以上分析，嘉兴规划城市性质表述为：浙江省以纺织、造纸、食品等轻工业为主的重要加工工业城市和嘉兴地区东部的水陆交通枢纽。

城市性质的确定一定要跳出就城市论城市的狭隘观念。

前已述及，城市职能的着眼点是城市的基本活动部分，是从整体上看一个城市的作用和特点，指的是城市与区域的关系，城市与城市的分工，属于

城市体系的研究范畴。同理，城市性质所要反映的城市主要职能、本质特点或个性，都是相对于国家或区域中的其它城市而言的。因此，城市性质的确定在分析城市本身的基础上更离不开区域分析的方法，分析该城市在国家或区域中的独特作用，使城市性质与区域发展条件相适应；也离不开城市对比的方法，与区域城市体系中其它不同职能的城市作横向的对比，与发展条件和职能类型相似的城市作纵向的对比；城市间对比的重点是城市的经济结构，因此又离不开城市经济结构分析的方法。有分析有比较才有鉴别，这是方法论上要解决的问题。

有关部门在批复华北某特大城市的总体规划时，曾明确该市的城市性质是“拥有先进技术的综合性工业基地，开放性、多功能的经济中心和现代化的港口城市”。这种城市性质的表述只抓住了该城市的一般特点，还没有突出它独有的特点。如果把它按到大连、青岛、天津、上海、广州身上，都大体合适。如果深入地分析比较这些港口型中心城市的区域条件，经济结构和职能特点，一定可以更准确的把握它们城市性质的特殊性。

城市性质对主要职能的概括深度要适当，城市性质所代表的城市地域要明确。

城市的各个职能按其对国家和区域的作用强弱和其服务空间的大小以及对城市发展的影响力是可以按重要性来排序的。这就产生了城市性质对主要职能要概括到什么深度的问题。这就随着使用城市性质的场合不同而区别对待。城市性质的分析是一回事，城市性质的表述是另一回事。“北京是中国的首都”这是对北京城市性质最高度的正确概括，它用于向国外介绍中国，也许就可以满足需要。但是如果京津唐区域规划需注明北京和天津之间的职能分工，这样简单的概括就显得深度不够，如果要指导城市建设的实践，城市性质的概括更不宜太粗，不妨较为深入。

中国城市的地域概念和地域结构比较复杂而容易混淆。城市建成区域带郊区的城市市区或带辖县的城市地区，严格说来，它们的城市性质应有所不同。这虽是细节，却也不容忽视。

北京城市性质的确定，具有高度的典型性。新中国建立定都北京以后，首先提出变原来的消费性城市为生产性城市。在当时的背景下，实现这一转变是完全正确的。但是等到北京有了一定的经济基础的时候，虽然曾正确贯彻执行了“为中央服务、为生产服务、为劳动人民服务”的方针，却又提出把首都北京建成中国门类齐全的综合性的工业基地之一。在这种认识的指导下，北京发生了很大的变化。它作为中国的政治中心和文化中心的职能得到了加强，从经济规模上看，它已成为仅次于上海的全国第二大经济中心，经济实力超过了天津，无论是工业职工、工业总产值、工业净产值、工业固定资产、上交的利税总额等在全国城市中都位居第二，许多产品，特别是化工、机械、电气、冶金、轻纺产品在全国均有举足轻重的地位。北京也是全国航空、铁路运输网的中枢。客观上它已经变成了一个集政治、经济、文化职能

于一身的综合性的首都，同时也带来了一些问题，最突出的是工业结构过重，水、电、运输全面紧张。

80 年代初中央明确北京的城市性质是中国的政治中心和文化中心，扭转了过去过于强调发展北京经济职能的片面性。如果要证明新的北京城市性质的正确性并用于指导城市建设，应该实事求是地研究这样几个问题：①北京从历史上比较单纯的政治中心和文化中心变成今天综合性的政治、经济、文化中心，更深层的原因是什么？社会制度和经济体制起了什么作用？②北京现状城市职能的状况究竟如何？特别对经济职能要作具体分析。哪些工业的哪些产品具有重要的区际意义？哪些具备发展条件？哪些不具备发展条件？③城市经济职能的发展对北京的利弊得失究竟如何评介？④世界上的国家首都无非有 4 种类型：第一，首都是国家的最大城市，全国的政治、经济、文化中心；第二，首都是国家的政治或政治-文化中心，经济职能上是第二大经济中心，全国的第二大城市，最大城市是在商港基础上发展起来的第一大经济中心；第三，首都的规模在国家城市体系中居第四位以后，城市的经济职能不突出或不明显，以政治-文化职能占优势；第四，一个国家有两个国家级政治中心。① 北京现在属于第二类的首都，今后可能和打算向什么方向发展？有否政治-文化职能与经济职能相分离的现实可能性？⑤如果决策上有政治-文化职能与经济职能逐步分离的打算，则应作出实施可行性的分析，如果目前的状态基本上维持，则应在城市性质中给经济职能以一定的地位，以指导经济结构的调整。笔者同意这样一种说法，“城市性质的表述，绝不是一个纯技术性或‘咬文嚼字’的问题，而是一个如何确切地反映城市的主要职能，据以作为城市建设发展的主要方向、目标并为之奋斗实现的问题。”②

① 详见参考文献 195。