（五）中国城镇化面临的基本问题及对策

从中国的国情看，中国将背负着长期不正常的城镇化所累积下来的众多难题走向新的起点，从城镇化的初期阶段迈入中期加速阶段。新老问题的迭加，使中国面临着尖锐的矛盾与艰难的抉择。这些问题概括起来是一个基本问题，即今后相当长时期内，中国城镇化都将面对着农村对人口的强大推力与城镇对农村剩余劳动力有限的消纳力之间的矛盾。

农村对人口的强大推力来自：

中国农村一直保持着很高的人口自然增长率。1980 年以前，除个别年份外，一般都在 20～30‰之间。农村劳动力的数量在 1949～1980 年间接近翻了一番，平均年增长率 2.08％。1980 年以后，城镇化速度加快了。但农村劳动力增长的速度也在加快，1980～1987 年年均增长率为 2.94％。
由于长期以来中国依靠农业为重工业建设积累资金，致使农业无法依靠自身积累提高技术装备水平，不得不主要依靠投入大量劳动力来维持低水平的农业生产。政府也对农业劳动的转移和流动采取严格限制的政策，长期阻遏农村剩余劳动力正常转移的渠道。
在六七十年代经济发展缓慢的那些年月，城市知识青年上山下乡、干部下放，把城市就业出现的困难转嫁到农业身上，进一步加重了农村的人口压力。
耕地面积逐年有所减少，每农业劳动力平均拥有耕地的数量从 1949

年的 8.9 亩，减少到 1980 年的 4.7 亩。 80 年代耕地减少的速率还在加快，单位面积耕地上的劳动力密度增高。

在农村经济改革以前，束缚在小片耕地上的过量劳动力已经成为农业生产发展的抑制因素。农村对剩余劳动力的排斥力在城乡隔离的局面下无处释放，日积月累。农村经济一改革，这股巨大的洪流迅速奔泻出来而一发不可阻挡。

中国城镇化道路是否成功，从一定意义上说就是能否成功地吸引这批长期积聚、突然爆发、数量罕见的农村剩余的劳动大军。

然而相比之下城市对农村移民的容纳力却相当有限，原因是：

（1）60 年代和 70 年代经济停滞时期留下相当数量的城市待业人员首先需要安置，1978 年城镇待业人员数为 530 万，1980 年 541.5 万，目前虽有缓解，但没有彻底解决。

在执行计划生育政策以前的 50 年代和 60 年代，城市的人口出生率和自然增长率一直高于农村，而在这个生育高峰里出生的人口正进入劳动

年龄，需要城镇提供就业岗位。而且他们又带来新的一轮生育高峰。

绝大多数企事业单位已经机构臃肿，人浮于事。城市经济改革的逐步深入将会把在业职工中的潜在失业日益暴露出来。估计现在的城市企业就白养在职“失业者”达 1500 万①。
在现行体制下城市财政能力的限制是农村人口向城镇转移的重要制约因素。对城镇人口的巨额财政补贴已成为政府的沉重负担，仅中央和地方财政每年投向城镇的食物补贴，就约占国家财政总收入的 1/5②；绝大多数城市基础设施欠帐很多，人口增加需要跨越投资门槛。因此城市政府总是倾向于控制人口流入。

面对现实，不让剩余劳动力流动，是所有对策中的下策。过去，由于人们对城镇化缺乏正确的认识，没有处理好城乡之间、农业非农业之间的相互关系，致使这一对矛盾演化成一种恶性循环：农村劳动力日益过剩→过剩劳动力没有正常的流动渠道→过剩劳动力的积累导致农业劳动力的边际效率下降→并不丰富的农产品大部分满足农村低水平自耗后，只有很低的商品率

→农业的低商品率限制了非农业经济特别是轻工业的发展→导致城镇经济缺乏活力，城镇就业岗位不足→进一步严格限制乡村人口向城市转移→被束缚在耕地上的贫困农民企图以低成本的劳动力再生产来增加收入，导致高出生率→农村劳动力更加过剩→⋯⋯。

要把长期运行的恶性循环转化为良性循环，决不是一件轻而易举的事，必须采取系统化的综合措施。其中最重要的几个环节是：

无论是城市或乡村、发达或不发达地区，都要坚持不懈地控制人口增长，以取得调控城镇化过程的主动权。国际经验表明，降低人口增长速度的措施要比控制农村人口向城镇迁移更为有效。
农业在广度和深度上的不断开拓是中国城镇化稳定健康发展的基础，对这一点应有深刻认识。从耕地上游离出来的劳动力应首先导向林、牧、渔、副各业和为农业服务的行业，而不是首先导向非农行业。这既可以加强农业基础，又可缓和农村推力对城市的冲击。以 1978～1987 年计算，林、牧、副（不包括村办工业）、渔吸收的转移劳动力高达 2083.3 万人，竟相当于同期转移到农村非农产业部门劳动力总数的 82.9％。①中国农业的深度开发潜力还很大，关键是要保证农产品价格符合价值规律，逐步缩小城乡收入差（近年来有扩大趋势）。
调整城镇的经济结构，包括企业所有制结构、产业结构、企业规模结构和技术结构，争取以有限的投资取得较大的产出效益，又同时能容纳

①

② 农业部经济政策研究中心、政策法规司：“关于我国农村工业化、城市化与现代化问题”，1988 年 7 月

（未刊稿）。

① 徐天琪、叶振东：“农村剩余劳动力转移”，1989 年 7 月（未刊稿）。

更多的有效劳动力。以企业所有制的情况而言，1987 年城市中集体所有制工业每个职工占有固定资产值大约只占全民所有制工业的 1/4（25.3％）。而每个职工创造的工业总产值和净产值，集体所有制企业是全民的 56.3％和51.4％。百元固定资产所实现的工业产值和利税，集体所有制企业是全民的

2.2 倍和 1.41 倍。1953 年时中国有城镇个体劳动者 900 万，1978 年只剩下15 万，经过近十几年的发展，1989 年也才只有 648.2 万。中国城市中第三产业劳动者的比重比发展中国家的一般情况也低得多。天津 1952 年商业和服务业的劳动力占总劳动力的 37.2％，到 1977 年下降到 11.8％。仅此几个数字也足以说明，适当调整所有制结构和产业结构，可以把发展经济和吸收乡村剩余劳动力兼容起来。中国需要一批大中型、技术先进的企业作为带动经济发展的火车头，但是工业的规模结构和技术结构也必须符合中国劳动力过多的实际国情，采用大中小相结合和高技术、中等技术和适用技术相结合。总之，如果城市经济发展的路子更宽一点，城市吸收劳动力的潜力仍然是很大的。

通过发展乡镇企业推动乡村工业化和乡村城镇化不失为中国城镇化的重要途径之一。乡镇企业的前身社队工业是农民为摆脱贫困，自己开辟出来的一条道路。在较为宽松的社会政治经济环境下，农民追求富裕的欲望终于迸发出来，乡镇企业一发而不可收，为 80 年代农村经济的繁荣、为实现国家第一步战略目标、为容纳大量乡村剩余劳动力作出了重大的贡献。

把乡镇企业离土不离乡、进厂不进城、发展小集镇的模式过誉为具有中国特色的社会主义城镇化的唯一正确道路，对此还有争论。但是，乡镇企业发展方兴未艾，无法遏制的趋势，却现实地摆在人们面前，不容人们否认。关键是对它发展中存在的一些问题，应高度重视，国家要给予必要的引导。80 年代中期乡镇工业超高速发展一定程度上忽视了对种植业、林牧渔副和农田基本建设的投入。乡镇工业应该是城市工业的延伸和补充，而在不少情况下，它却在争夺原材料、能源、产品市场甚至抢夺自然资源方面形成与城市工业、国营矿山相竞争的关系。在大中型企业深化改革、获得更多自主权以后，乡镇工业在平等的竞争中未必处于有利地位。另外，传统工业的生命力仍然在于能够取得集聚经济效益和规模经济效益。象现在这样乡村工业村村点火、处处冒烟，村办工业必须办在村里，乡办工业必须办在乡里的布局形式，造成经济效益低下，耕地大量蚕食，污染面扩散，于经济、社会、环境均无好处。

笔者在山东泰安 40 个镇的调查表明，分布在镇驻地的乡镇工业平均不到 50％，而经济效益分析证明，在镇驻地企业的每一工业职工的产值比平均值高 10％，每个工业职工创造的利润高出 20％，资金利税率则高出 110％，显然集中在镇驻地的企业经济效益好得多。阻碍乡镇工业集中的根本原因是资金分散、政企不分和农村土地使用权的固定化。因此迫切需要一种机制能把乡镇企业的经营权和所有权分离，能够集中乡镇和农民个人的资金，使乡

镇企业不局限在自己耕种的土地上，而能在城镇集聚或形成新的小城镇。企业可按股份多少在各乡、各镇、各村吸收农民职工。乡村工业如果不与城镇发展结合起来，而满足于那种“似城非城”、“似乡非乡”、“似工非工”、“似农非农”的局面，决不可能带来有效益的“乡村城镇化”。乡村城镇化从根本上说是城镇化的一部分，而不是乡村化的一部分，它强调通过各级城镇（在这里主要是指小城镇或小城市）作为结节点来组织城乡的交互作用。历史的教训也告诉人们，只有以城镇形式组织非农业生产特别是工业生产，才是唯一的健康道路。

概括以上几点，控制人口、发展生产是解决城镇化难题的主要办法。在中国人口增长率低、经济最发达的地区，农村劳动力转移的阻力就较小。例如在上海郊区，滞留在耕地上的闲置剩余劳动力反而不多，农业人口向非农业转移的形态，已从 70 年代的“溢出型”转变为 80 年代的“吸出型”，今后进一步会变为“析出型”。①

从更深层的意义上讲，中国城镇化的基本矛盾要靠理顺城乡关系才能得到根本解决。众所周知，在户籍、住宅、粮油副食品供应、教育、医疗、保险、就业、婚姻等许多方面城乡之间存在着非对抗性的利益冲突，这样的城乡二元结构已经在中国运行了 40 年。对农村剩余劳动力的流动要不要开放，开放到什么程度，直接关系到城乡之间、市民与农民之间的利益关系的调整，特别是难免要触动到市民的既得利益。现在的一些改革措施，对这种二元结构已经有所触及，今后城镇化能够迈出多大的步伐，取决于国家对旧有城乡关系触动的深度以及对可能带来的社会震荡的承受能力。