三、中国的城镇概念和统计口径

（一）中国市镇设置的标准

国务院在 1955 年公布了第一个确定城镇的标准，采用居民点的人口下

限数量和职业构成两个要素相结合的办法。规定常住人口 2000 人以上、居民 50％以上为非农业人口的居民区即为城镇。工矿企业、铁路站、工商业中心、交通要口、中等以上学校、科学研究机关的所在地和职工住宅区等，常住人口虽然不足 2000 人，但在 1000 人以上，非农业人口超过 75％的地区； 以及具有疗养条件，每年来疗养或休息的人数超过当地常住人口 50％的疗养区均可列为城镇型居民区。城镇和城镇型居民区以外的地区列为乡村。聚居人口 10 万以上的城镇可以设市，聚居人口不足 10 万的城镇，如果是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或边远地区的重要城镇，确有必要时也可设市。市的近郊区无论它的农业人口所占比例大

② 参见参考文献 31。

③ 参见参考文献 17。

小，一律视为城镇区。县级或县级以上地方国家机关所在地以及聚居 2000 人以上的城镇可设置镇的建制，少数民族地区标准从宽。

为了应付大跃进期间城镇人口增长过快带来的困难，1963 年底国务院对上述标准作了较大的修改：①设镇的下限标准提高到居住人口 3 000 人以

上，非农业人口 70％以上或聚居人口达 2500～3 000 人，非农业人口占 85

％以上；②缩小了市的郊区范围，规定市镇人口中农业人口所占比重一般不应超过 20％；③市区和郊区的非农业人口列入市的城镇人口，市区和郊区的农业人口不再作为城镇人口而列入乡村人口。

一次新的变动发生在 1984 年，这一年人民公社被撤销并恢复了乡作为

县以下的乡村基层行政单位。同时规定在 20000 人以下的乡，假如乡政府所

在地的居民点非农业人口和自理口粮常住人口①在 2000 人以上可以设镇。

20000 人以上的乡，假如乡政府所在地的非农业人口和自理口粮常住人口超过总人口的 10％也可以设镇。简单地说，镇应该至少有 2000 以上的非农业人口和自理口粮常住人口聚居。实际上，现在有很多镇的非农业人口规模低于法定标准。

1986 年设市标准也作了较大调整：①非农业人口 6 万以上，年国民生产

总值 2 亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设市。少数民族地区和边远地区的重要城镇、重要工矿科研基地、著名风景名胜区、交通枢纽和边境口岸，虽不足以上标准，如确有必要，也可以设市。②总人口 50 万以下的

县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口 10 万以上，常住人口中农业人口

不超过 40％，年国民生产总值 3 亿元以上，可以撤县设市。总人口 50 万以

上的县，县府所在镇的非农业人口一般在 12 万以上，年国民生产总值 4 亿元以上，也可撤县设市。自治州人民政府或地区（盟）行署驻地所在镇，虽不足以上标准，如确有必要，也可以设市撤县。③市区非农业人口 25 万以

上，年国民生产总值 10 亿元以上的中等城市，可以实行市领导县的体制。显然，设市标准比以前也大大降低了。有很多市实际还低于法定标准。

1991 年底的资料，我国有设市的城市 479 个，其中直辖市 3 个，地级市

187 个，县级市 289 个，县辖镇 9 308 个（不含市和市郊区所辖的建制镇）。