二、城镇化水平预测

（一）城镇化水平的定义

城镇化水平一般理解为城镇人口占总人口的比重，不论及城镇化的质量水平，这对城镇体系规划的任务是比较合理的。但由于我国城镇人口的统计口径十分混乱，而对于城镇人口的理解在规划人员中也很不统一，使得城镇化水平缺乏区域之间的可比性，而把一些不正确的统计数字作为城镇人口使得一些规划中的城镇化水平严重失真。

首先，要统一城镇概念的外延。《城市规划法》把城市定义为国家按行政建制设立的直辖市、市、镇，这在 80 年代中期以前是合理的。但随着 1984

年以后，特别是 1992 年以后大批乡改镇，使得许多建制镇与乡并没有大的区别，建制镇镇区与乡集镇也没有多大区别。一些省的乡改镇严重超前，而另一些省的乡改镇步伐比较稳健，使得前者的许多建制镇镇区无论在集聚人口规模、非农业人口数量，还是经济发展水平方面都不及后者的许多乡集镇。一些地区大批乡改镇后，使得市镇人口规模陡升，城镇化水平严重失实。事实上，乡集镇与建制镇镇区都普遍被统称为集镇，其规划、建设、管理的体制是一样的。再从现状和今后的发展来看，集镇作为乡之头、城之尾，具有城镇的雏形，并已基本稳定，随着经济发展进程加上我国人口众多的国情， 面广量大的集镇除个别外都可能发展成为有一定规模和经济基础的小城镇。还应当看到，我国的许多县，建制镇还不多，乡集镇占主体，如城镇只定义为建制镇，则这些县域就没有城镇体系可言。因此，可以认为至少对县级市、县域城镇体系规划而言，城镇应包含乡镇政府驻地的集镇。在什么范围内划定城镇人口？这也是一个缺少共识的问题，比较合理的认识是应在城镇建成区范围内确定城镇人口，这就使得建成区的认定成为调查之前必须统一的标准。再就是城镇人口的概念，一般应采用常住人口而不是非农业人口，常住人口的统计口径应与人口普查口径相吻合，即包括本地户籍的非农业人口， 也包括本地户籍的农业人口，还包括外来常住人口（离开户口所在地一年以上的外来人口以及住校学生），这样才是实际的城镇人口。据此，完整的定义城镇人口应当是：包括乡集镇在内的城镇建成区常住人口。这个城镇人口占总人口的比重就是比较准确的城镇化水平，具有纵向和横向比较的可比性。