三、城镇体系规划的意义、任务和内容

（一）我国城镇体系规划的发展及其意义

我国以往的城市规划基本上是以单个城市的合理发展为目标制订的，城市发展的区域研究常常被忽视，因此，在城市的发展建设中带来了许多问题。大量的经验教训使人们认识到就城市论城市的城市规划不符合城市发展规律。

80 年代以来，城市规划和区域规划、国土规划在我国逐步受到重视而普遍开展，区域城镇体系规划也应运而生。

1982 年，我国从国外“引进”了国土规划的概念，并逐步开展了由点及面、自上而下、普及到全国省、市、地、县各级行政区域及一些特殊地域的国土规划，其核心内容是资源开发、生产力布局和环境整治。城镇作为生产力布局的空间载体，城市体系规划也就成为国土规划的重要组成部分在全国不同层次的区域中展开。

在经济体制改革中，我国提出了“要以经济比较发达的城市为中心，带动周围的农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区”的方针。在这种思想指导下，1983 年起，在全国范围推广了市带县和整县改市的行政体制，扩大了城市的管辖范围。各市领导为了指导城乡兼有的市域发展，客观上提出了编制城镇体系规划的要求。

1984 年国务院颁布的《城市规划条例》第一次提出：“直辖市和市的总体规划应当把行政区域作为统一的整体，合理部署城镇体系”。从那以后， 城镇体系规划普及到每个市域。

1989 年全国人大常委会通过施行的《中华人民共和国城市规划法》进一步把城镇体系规划的区域尺度向上下两头延伸，明确规定“全国和各省、自治区、直辖市都要分别编制城市体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县城的总体规划应当包括市或县的行政区域的城镇体系规划”。这样，全国、省、自治区、直辖市和地级市、县级市、县域的城镇体系规划得到了全面开展。

目前，我国已经形成了由区域国土规划、城镇体系规划、城市总体规划、城市分区规划和城市详细规划等组成的空间规划系列，城镇体系规划处在衔接区域国土规划和城市总体规划的重要地位，具有双重性质，既是城市规划的组成部分，又是区域国土规划的组成部分。作为区域国土规划的组成部分， 主要是结合国土资源开发和生产力总体布局，提出规划期人口城镇化的水平、途径和城镇空间分布格局，也涉及到城镇体系的等级规模、职能分工、发挥中心城市的吸引辐射等问题，对城镇发展具有比较宏观的指导意义。作为城市总体规划组成部分，对区域内的各城镇，特别是对中心城市制订城市

性质、规模和用地发展方向有指导作用。

城镇体系规划要达到的目标，是要通过区域人口、产业和城镇的合理布局，协调体系内各城镇之间、城镇与体系之间以及体系与其外部环境之间的各种经济、社会等方面的相互联系，运用现代系统理论与方法，努力促进区域社会、经济、环境综合效益最优化，实现体系整体利益的不断增长。

与区域国土规划相比，城市规划工作的有序性、规范性和滚动性特点更为明确。因此，城镇体系规划工作作为城市总体规划的组成部分，要为各城镇总体规划修编提供区域依据。