废分封，置郡县

秦始皇二十六年（公元前 221 年）议定皇帝尊号，初建封建朝廷之后不久，秦始皇和公卿大臣们便提出了在全国范围内建立地方行政机构的问题。应该采取什么样的地方统治形式呢？在秦朝君臣中曾发生过著名的分封与郡县之争。

当时，丞相王绾等认为：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填（镇）之。”为此，他建议承袭西周以来的分封制度，“请立诸子”①， 以建封国。始皇下其议于群臣。群臣们以为秦始皇有二十余子，理应效法周制，封邦建国，以藩皇室，故大都赞同王绾的建议，“皆称其便”②。唯独廷尉李斯不以为然。他说：

周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐， 周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。③

李斯的主张，既有对历史的回顾，又有对现实的思虑，还有安置“诸子功臣”，协调统治集团内部关系的筹谋与措施，而且自郡县制在春秋战国之际产生以来，许多国家都不同程度地采用过。特别是秦国，早在商鞅变法时， 就曾普遍推行县制。以后，陆续增置郡县。如惠文君十年，魏纳上郡十五县。惠文君二十七年，遣张仪、司马错等灭蜀，遂置蜀郡。昭王三十年，秦蜀守若伐楚，取巫郡及江南为黔中郡。至秦始皇十三岁继位时，已是每新占领一地区，几乎都要随之设郡。《史记·秦始皇本纪》写道：政“年十三岁，庄襄王死，政代立为秦王。当是之时，秦地已并巴、蜀、汉中，越宛有郢，置南郡矣；北收上郡以东，有河东、太原、上党郡；东至荥阳，灭二周，置三川郡。”事实上，秦当时已累计置郡十多个。因此，对于李斯的建议，秦始皇当即予以肯定。他指出：

天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。①

于是秦始皇分天下以为三十六郡。关于秦郡的设置过程、数目和诸郡名称，长期以来，史学界存在着歧议。有的认为这三十六郡乃秦一代之郡数， 有的则认为此系秦皇朝建立之初的郡数，而以后增置的并不在其中。前说始于班固《汉书·地理志》，后说始于裴骃《史记集解》，而成于《晋书》。

《晋书·地理志》称：“始皇初并天下，惩# 战国，削罢列侯，分天下为三十六郡。”史实表明，这一说法是有根据的。据近人谭其骧考订，秦朝初年，

① 《史记·秦始皇本纪》。

② 《史记·秦始皇本纪》。

③ 《史记·秦始皇本纪》。

① 《史记·秦始皇本纪》。

即始皇二十六年所置三十六郡为：

以后，随着边远地区的开拓和郡辖范围的调整，秦又陆续增置了南海、桂林、象郡、九原、东海、常山、济北、胶东、河内、衡山、鄣、庐江等郡。终秦一代，前后可能置过四十八郡②。

郡是秦代地方最高一级行政建制，其行政长官为郡守。《汉书·百官公卿表》称：“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。”关于秦代郡守治郡的情况，尽管可供研究的历史文献资料不多，但从云梦睡虎地秦墓竹简中的《语书》却能有所了解。《语书》是南郡守腾给本郡各县、道发布的一篇文告。文告强调“矫端民心，去其邪僻，除其恶俗。”还提到：

故腾为是而法律令、田令及为间私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智

（知）之，毋巨（歫）于罪。

今且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。有（又）且课县官，独多犯令而令、丞弗得者，以令、丞闻。①

这篇文告虽发布于秦皇朝建立前的秦王政二十年（公元前 227 年），但对皇朝建立之初的南郡无疑也是适用的。它表明，举凡郡内的民政、司法、监察以至财政、武事等，均在其职掌范围之内，特别是治民除邪，维护地方统治秩序，更是其基本政务。郡守之下，有郡丞、佐守以治民。《通典》卷三十三说：“郡丞，秦置之以佐守”，秩六百石。在边郡又有长史，掌兵马， 秩亦六百石。还有郡尉，掌佐守职武职。《汉官仪》云：郡尉“掌佐太守典其武职”。又云：“秦郡有尉一人，典兵禁备盗贼。”由于秦重军事，故郡尉秩比二千石，仅次于郡守，而高于郡丞。这里还应提到，秦尚有郡监，即监御史、监察御史，或省称监。《汉书·百官公卿表》：“监御史，秦官， 掌监郡。”《史记·高祖本纪》有“秦泗平监平”的记载。宋裴骃引文颖云： “秦时御史监郡，若今刺史。平，名也。”②唐司马贞亦引如淳云：“秦并天下为三十六郡，置守、尉、监，故此有监平。”③监御史的地位不高，排在守、尉之后，但其隶属御史大夫，代表朝廷监察地方官吏，限制守、尉的活动， 具有相当大的权力。监御史的设置，是秦代加强中央集权，实行郡县制的重要措施。

郡之下设县。县万户以上置县令，秩千石至六百石；不满万户的置县长， 秩五百石至三百石。令、长掌治其县，主要是征发赋役，“理讼平贼”。县有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。又有令史等属吏。

县下设乡，乡有啬夫、三老和游徼。其中，啬夫“职听讼，收赋税”，

② 参阅《秦郡新考》，载《浙江学报》第二卷二期。

① 《睡虎地秦墓竹简》第 15—16 页，文物出版社 1978 年版。

② 《史记·高祖本纪·集解》。

③ 《史记·高祖本纪·索隐》。

主管乡内主要行政事务；三老掌教化，游徼“徼循禁贼盗”①。乡又由里组成， 里有里正。里之下还有以十户编成的什和以五户编成的伍。户是男耕女织的个体家庭，而什伍则是秦皇朝进行统治和剥削的最基层的社会组织。

由郡、县、乡、里组成的郡县制，是春秋战国以来逐渐发展起来的一种政治体制。它和西周分封制的区别，主要是：一、封国的君位和贵族职位都是世袭的，而郡守、县令则可以随时由朝廷任免；二、郡县必须直接接受朝廷的命令和监督，而封国对王朝则不一定。秦代郡县制的推行，是当时社会政治、经济发展的结果，是适应封建专制政体的要求而出现的②。它对于结束长期形成的诸侯割据局面，维护国家统一，无疑有着积极的意义。

秦始皇首建封建朝廷，实行郡县制，这就建构了从朝廷到地方，从三公诸卿到乡里什伍的一套庞大的、多梯级的统治机构。它恰似一座金字塔，高踞塔尖的是封建皇帝，而压在塔底的则是劳动群众，这座封建政治金字塔的修建，标志着秦皇朝的建立。

① 《汉书·百官公卿表》。

② 参阅白寿彝主编《中国通史纲要》第 114—115 页，上海人民出版社 1980 年版。