西汉官田之盛

秦国和秦皇朝时期官田中的可耕地，名为“受田”、“分田”，而无“公田”与“官田”的名称。到了汉代，“公田”与“官田”的名称正式出现了。“公田”之名，见于西汉史籍者不少。如《汉书·食货志》有“令命家田三辅公田”的记载，《汉书·外戚·孝景王皇后传》有武帝赐其姊以“公田百顷”的事，《汉书·百官公卿表》成帝建始二年（公元前 31 年）条有少府温顺“坐买公田与近臣下狱论”的案例，《汉书·平帝纪》有对“江湖贼”成重等“赐公田宅”的作法，均为官田称作“公田”之证。此外，在《汉书》的《宣帝纪》、《元帝纪》、《霍光传》、《赵充国传》及《盐铁论·园池》中，也屡见“公田”之名。“官田”之名，见于史籍者，虽远不如“公田” 之普遍，但已确有此名称。“公田”与“官田”名称的出现，意味着这种土地占有形式的制度化。

有些官有土地，虽无“公田”、“官田”之名，但本质上都是属于官有土地的组成部分，如官府手里的园池苑囿和山林川泽之地，就是如此。《盐铁论·园池》有“县官开园池，总山海，致利以助贡赋”和“县官多给苑囿、公田、池泽”等记载，把“公田”与池泽、山海、苑囿并列，足见后者同“公田”一样，是同一性质的东西。其所以不称它们为“公田”、“官田”，大约是还未耕地化的缘故。

饲养牲畜的牧场，汉代也同秦时一样，属于官有土地。《汉书·食货志》云：景帝“始造苑马以广用。”又说：“天子为伐胡，故盛养马，马之往来食长安者数万匹。”《史记·平准书》也说：武帝“令民得畜牧边郡，官假马母，三岁而归，及息什一”；后又“令封君以下至三百石以上吏，以差出牝马，天下亭亭有畜牸马，岁课息”。这是景、武二帝发展官牧及民牧的梗概。养马需要牧场。养马业的发展，意味着牧场的扩大。由于养马牧场的扩大，设置专门官吏主管其事，就成为必要。故《汉书·百官公卿表》云：汉承秦置太仆，“掌舆马，有两丞”；其“属官有大厩、未央、家马三令，各五丞一尉”；还设“龙马、闲驹、橐泉、騊駼、丞华五监长丞，又边郡师苑

令各二丞”，皆属太仆管辖。养马的牧场，边郡有之，内地亦有之。仅以边郡而言，《汉官仪》云：“牧师诸苑三十六所，分置北边、西边，分养马三十万头。”①官有牧场之大，于此可知。

汉代官有土地，从它的量来说，是处在一个不断变化发展的过程中。其中，西汉的整个发展过程，大体可以划分为三个阶段。第一阶段，从汉初到武帝初期，属于官有土地制继承秦制时期。第二阶段，是武帝时期，是官有土地制的兴盛时期。第三阶段，从昭、宣二帝到西汉末，属于官有土地制的逐渐衰落期。

前面已经说明，汉高祖刚刚打败项羽而统一全国，便于汉五年（公元前202 年）五月下令，对大批从军归来的“军吏卒”赐爵、赐田宅。如果不是以秦皇朝直接遗留下来的土地为基础，汉高祖的“法以功劳行田宅”的作法，只能是一句空话。汉高祖晚年，丞相萧何曾“为民请曰：‘长安地狭，上林中多空地弃，愿令民得入田，毋收稿为兽食。’”②这里所说的上林苑中的空荒地，显然就是从秦皇朝继承下来的官有土地的一部分。正因为西汉之初，继承了秦的官有土地，故秦时采取的“颛川泽之利，管山林之饶”的政策，汉循而不改。《盐铁论·复古》也说：“山海之利，广泽之畜，天地之藏也，皆宜置少府。陛下不私，以属大司农，以佐助百姓。”这也说明同样的事实。

到了武帝时期，武帝采取了一系列办法以扩大官有土地，而且在官府经营的土地上推广水稻的生产，从而使西汉的官有土地制进入一个兴盛发展的时期。

汉武帝扩大官有土地的途径，约有如下几个方面：

第一，通过兴修水利，把原来的荒废不毛之地变成可耕地，并以之置于少府或大司农管辖之下，从而扩大了官有土地的量。依《史记·河渠书》的记载，首先是大司农郑当时建议：“引渭穿渠，起长安，并南山下，至河三百余里，径，易漕，度可令三月罢。而渠下民田万余顷，又可得以溉田。此损漕省卒，且益肥关中之地，得谷。”武帝同意了，“令齐人水工徐伯表，悉发卒数万人，穿漕渠三岁而通。通，以漕，大便利。其后漕稍多，而渠下之民，颇得以溉田矣。”其次，是河东太守番系建议“穿渠引汾，溉皮氏，汾阴下，引河溉汾阴、蒲坂下，度可得五千顷。五千顷，故尽河壖弃地，民茭牧其中耳，今溉田之，度可得谷二百万石以上。⋯⋯天子以为然，发卒数万人作渠田。数岁，河移徙，渠不利，则田者不能偿种。久之，河东渠田废，予越人，令少府以为稍入。”其三，庄熊景建议“临募民庶穿洛，以溉重泉以东万余顷故卤地。诚得水，可令亩十石。于是，为发卒万余人穿渠，自征引洛水自商颜山下。岸善崩，乃凿井，深者四十余丈。往往为井，井下相通引水。⋯⋯井渠之生自此始。”其四，是北方各地争相修建的水利工程。“朔方、西河、河西、酒泉，皆引河及山川谷以溉田，而关中辅渠、灵积引堵水；汝南、九江引淮；东海引钜定；泰山引汶水，皆穿渠为溉田，各万余顷。佗小渠，披山通道者，不可胜言。”这段记载，概述了汉武帝利用水利兴建以扩大耕地面积和改废地、盐碱地为高产水浇地的梗概。这些因水利兴建而扩大的可耕地，有的虽是“民田”，但大部分是“弃地”（即荒废地）、河壖地（即河滩废地）、故卤地（即老盐碱地）、山地及其他不毛之地。一旦在

① 《汉书·食货志》颜师古注引。

② 《史记·萧相国世家》。

这些地区兴建了水利，土地获得了灌溉，就变成了官府直接经营管理之下的土地。官府有权把它给越人，或作其他处理，其租税入于少府，表明其所有权不属于臣民。有的官有土地，由左右内史直接管理，如《汉书·沟洫志》所说武帝元鼎六年（公元前 111 年），兒宽为左内史时，“奏请穿凿六辅渠，以益溉郑国（渠）旁高卬之田”。武帝支持这一建议，认为“左、右内史地，名山川原甚众，细民未知其利，故为通沟渎，畜陂泽，所以备旱也。今内史稻田租挈重，不与郡同，其议减”。这可表明左右内史确是管理官有土地的机构。而且这些土地，因为有了水利兴建，都可种植水稻，其租税收入也比一般农田为高，不同于一般的三十税一的田租率。

第二，通过没收商贾土地而扩大了官有土地的量。武帝时，由于种种原因，曾对富商大贾采取了一系列打击措施，不许私营盐铁并加重对他们的各种课税①，没收了已经占有大量土地的商贾的田地和奴隶。没收的结果，“得民财以亿计，奴婢以千万数；田，大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之”。结果是使“商贾中家以上，大率破”②。至于按照“贾人有市籍者及其家属，皆无得籍名田以便农”③的法令而没收的土地，还不在这个数字之内。官府得到这些土地以后，乃于“水衡、少府、太仆、大农，各置农官，往往即郡县没入田田之”④。由此可见，没入的商贾土地，全部变成了由少府及大农等机构直接控制的土地。

第三，通过暴力手段，强占民间私田而扩大了官有土地。武帝时，为了扩大官府的园池苑囿，“乃使太中大夫吾丘寿王，与待诏能用算者二人，举籍阿城以南，盩厔以东，宜春以西，提封顷亩及其贾直（即价值），欲除以为上林苑，属之西山。”①又诏中尉、左右内史“表属县草田，以偿鄠、杜之民”。吾丘寿王奏事。武帝大悦，称善。东方朔对此坚决反对，他认为丰镐之间的“膏土”，“其贾（价）亩一金”，“今欲规以为苑，绝陂池水泽之利”，造成“上乏国家之用，下夺农桑之业”的恶果。但是，武帝并未听从东方朔的意见，“遂起上林苑，如吾丘寿王所奏云”。这次强占民田之事，在名义上虽然采取了以“属县草田”去赔偿“鄠、杜之民”失去“膏土”的损失，实际上只是以荒田去换取关中的膏腴之土，是一种不折不扣的强占民田以扩大官有土地的行径。所谓“草田”，颜师古注：“诸荒田未耕垦也。” 换言之，“草田”即熟荒地，也就是暂时未耕垦的土地。仲长统说：“其地有草者，尽曰官田。”其说见于《后汉书·仲长统传》引《昌言》，似最晚在仲长统时，所有草田都已成为官有了。

第四，通过对边境少数民族的战争而扩大的土地，也是官有土地的重要来源之一。武帝时，由于对匈奴发动了一系列的战争，取得了一定的战果，从而夺得了匈奴占有的大片土地。随后，武帝就在河西走廊先后设置了武威、张掖、酒泉、敦煌四郡；还在北部沿边地区设置了朔方、西河、安定等郡，又更名九原郡为五原郡②，并在上述两个地区实行大规模屯田，以致出现了“上

① 参阅高敏《试论汉代抑商政策的实质》，见《秦汉史论集》。

② 《史记·平准书》。

③ 《史记·平准书》。

④ 《汉书·食货志》。

① 《汉书·东方朔传》。

② 《史记·平准书》。

郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人戍田之”③的局面。屯田，不论是以兵士屯垦，还是以农民屯耕，其土地所有权和占有权的性质都属于官有土地。因此，通过对边境少数民族的战争，也确是汉武帝扩大官有土地量的又一途径。

此外，凡因战争、自然灾害等重大变故而暂时出现的无主荒地，也是官有土地的来源之一。最明显的例证，如东汉末年出现了大量无主荒田时，司马朗公开提出复井田的建议说：“往者，以民各有累世之业，难中夺之，是以至今。今承大乱之后，民人分散，土业无主，皆为公田，宜及此时复之。”

①这种因天灾人祸而造成的暂时无主荒田，在整个汉代是经常存在的，故武帝

时期也得收用荒田以扩大官有土地。

上述多种扩大官有土地的途径，并不限于武帝时期，但武帝时表现得特别突出和集中，有的事例还为此时所独有。

在扩大官有土地的同时，官府加强了对官有土地的经营管理。秦和西汉前期，朝廷仅有少府“掌山海池泽之税以给供养”②。武帝时，增加了不少农官，如“水衡都尉、武帝元鼎二年初置，掌上林苑”③；“农都尉、属国都尉，皆武帝初置”④。其中，“农都尉”的官名，屡见于居延汉简，足见边郡屯田地区多设置此官。还有掌治京畿地区的左、右内史，明显有管理官有土地的职权。《汉书·地理志》说，左右内史的设置，在武帝建元六年（公元前 135 年）。《汉书·昭帝纪》中有“故稻田使者燕仓”其人，则“稻田使者”这一官职的设置，必在昭帝之前，也许便在武帝之时。在居延汉简中，除“农都尉”官名外，还屡见“别田令史”、“农令”、“农亭长”、“护田校尉”、“代田长”、“候农令”、“部农第四长”、“居延田官”、“骍马田官” 及“张掖农都尉”①等名称，同《汉书·元帝纪》中的“北假田官”可相印证。居延汉简所载，上始武帝时期，下迄东汉初期，上述诸见于汉简的农官名称，当都是在武帝时及其以后才有的。再结合《汉书·食货志》所载武帝没收商贾土地后，于“水衡、少府、太仆、大农各置农官”及《盐铁论·园池》所载武帝“立诸农，广田牧”，又于“北边置任田官以赡诸用”等记载来看，更说明上述农官的设置，确在汉武帝时期。其目的显然是为了加强对扩大了的官有土地的经营管理。

为了改善官有土地的经营效果，以增加朝廷财政收入，武帝还采取了改良土壤和推广水稻种植等措施。上文已说到武帝的水利兴建措施，大都使旱田变成了水浇地，使荒田、故卤地（即盐碱地）变成了肥田沃土，从而大大提高了单位面积产量。现在值得特别提出的是，武帝在水利条件较好的地区，大都推广了水稻的种植。如河东渠田，官府交给越人耕种，其原因就在于发挥越人“习水利”的特长②。所谓“习水利”，即善于种植水稻之意。《汉书·昭

③ 《史记·平准书》。

① 《三国志·魏书·司马朗传》。

② 均见《汉书·百官公卿表》。

③ 均见《汉书·百官公卿表》。

④ 均见《汉书·百官公卿表》。

① 参阅高敏《从居延汉简看内蒙额济纳旗的古代社会经济伏况》，见《丝路访古》，甘肃人民出版社 1983

年版。

② 《汉书·沟洫志》，颜师古注。

帝纪》有“故稻田使者燕仓”。燕仓为主管官有土地的官吏，其官名为“稻田使者”。顾名思义，其所主管之土地，所种当为水稻。还有《汉书·沟洫志》说，武帝时的“左、右内史地，名山川甚众”，而这些土地中，多有稻田，故武帝有“稻田租挈重，不与郡同，其议减”的诏令。武帝所以在北方的土地上推广水稻种植，目的无非是为了提高单位产量，同时也适应盐碱地宜于水稻种植的特点。

为了经营这些官有土地，武帝采取了两项新的经营措施。一是在边防地区大力扩大屯田制，具体表现为以兵士屯田的军屯制度和以徙民实边的民屯制度，事详《汉书》的《食货志》、《匈奴传》、《西域传》及《赵充国传》等。居延汉简也不乏这方面的记载。这种田制的类别、剥削方式、组织系统与管理机构等方面，均为东汉及曹魏时期的屯田准备了条件①。二是租佃制，即把官有土地租佃给无地与少地的农民耕种，然后课取不同于三十税一的田租的高额地租——“假税”。这种经营方式，又叫“假民公田”制。这里的“假”，是租赁、租借的意思。前引《汉书·昭帝纪》所说的“稻田使者”，便是管理这种“假民公田”制的官吏，故曹魏人解释“稻田使者”说：“特为稻田置使者，假与民而收其税入也。”见于《汉书·食货志》与《元帝纪》的“北假田官”，也是主管这种“假民公田”制的官吏。故《元帝纪》注引李斐语，释“北假田官”曰：“主假赁见官田与民收其假税也。”这种“假民公田”制下的“假税”，是高于三十税一的田租率的。

汉武帝经营官有土地的措施，虽然有增加财政收入的好处，但连年用兵、广兴屯田和不断徙民实边，也给农民带来了不少灾难，以致国内阶级矛盾日趋激化，导致农民起义不断爆发，迫使他不得不改弦更张，下罪己之诏，实行较大的政策性转变。于是，武帝末年采取了改进耕作技术、废弃轮台屯田、停止征伐战争和移民实边等措施。这是很值得注意的。这是把官有土地的经营方式，由租佃型“假民公田”改变为授田型“假民公田”，或曰“赋民公田”①。自此以后，昭、宣二帝相继实行的“假民公田”与“赋民公田”，就是这种授田制，甚至还不断把官有土地正式赐予贫苦农民，以缓和阶级矛盾。由于授田制与赐田制的实行，特别是由于民田的迅速发展，使官田土地量日趋减少。加上官吏、贵戚和豪族地主经常不断地以借贷、强占、请射等方式侵占官田，以至到了西汉后期，官有土地在日益减少，不得不依赖于外戚王氏和其他官吏、地主的“献田”来补充官有土地量②，从而表现出官有土地制的趋向衰落。

官有土地制的进一步衰落，还是东汉时期的事。当时全国的可耕地面积有一个基本固定的总量。在全国的可耕地面积被区分为民田和官田两个部分的情况下，前者的增加，必然会导致后者的减少；反之，亦然。西汉时期的民田，主要是豪富占有土地，一直处在不断发展之中，而官田的比重则相对地处于不断下降之势。到了东汉，豪富的土地兼并，其发展程度又超过西汉，故东汉官田的比重较西汉又有下降。到了汉末三国时期，官田制又抬起头来，情况就发生了变化。总之，在土地占有关系中，两汉的官田与民田的地位是

① 参阅高敏《论曹魏屯田制的历史渊源》，见《魏晋南北朝社会经济史探讨》，人民出版社 1987 年版。

① 详见高敏《试论汉代“假民公田”制的两种类型》，《秦汉魏晋南北朝土地制度研究》，人民出版社 1987

年版。

② 《汉书·平帝纪》。

一个有起有伏的过程，而总的趋势是在官田制经过一段盛世之后，豪富势力占有的民田逐渐取得上风，一直延续到东汉末年。