县廷及其基层官吏

秦孝公时把全境划分为四十一县。秦统一后有县多少不可详考。汉代与县平级的政区有国、邑、道。国为列侯所食之县，邑为皇太后、皇后、公主所食之县，道为少数民族所居之县。西汉时凡县、国、道、邑千五百八十四，东汉顺帝时千一百八十。县以下还有乡、亭、里等基层组织及其官吏。

县廷官吏。县的行政官署也称廷或县廷。县廷官吏由县令、长，县丞和县尉，以及县属吏三种官吏组成。

县令、长。从秦开始，普遍实行了县万户以上置令、万户以下置长的制度。县令一般为六百石，高者有的千石，县长不满六百石，因所治县人口少，所以略低于县令。县令、长在秦简中又称为县啬夫或大啬夫，在王莽时曾改为县宰。秦汉的大部分时间统称为令长。县令长的职责是掌治其县，凡县内一切事务无所不管。有些令长比较勤于政事，注意人民疾苦，因此往往流人附归，受到人民的爱戴，或挽留，或怀念，或立祠。如果令长得其人选，是能对一县起良好作用的。汉制，县令长的铨选途径较多，或由“察廉”，

或由“治剧”，或由“茂才”、“孝廉”，或由“征辟”，或由“吏积功”，而其主要途径则是由郎官出补。东汉初期以前，朝廷对于郎选比较重视，县令长在多数情况下还是比较称职的。东汉自顺帝以后，选官制度日益破坏，地方令长多非德选，而到灵帝时，宦官专权，黄门子弟为令长者满天下，放肆渔肉人民。皇帝又贪财卖官，致使吏治大坏，东汉亦随之衰亡。

县丞和县尉。县丞和县尉都是县佐官。秦时每县皆有丞，但没有见到县设尉的记载，两汉每县皆有丞，又设有县尉。县丞在县的地位，要高于郡丞在郡的地位。郡丞的职责仅仅是掌佐守，郡守可以重用，也可以不重用。县丞则不然，除了佐令长之外，还兼署文书，并主仓事和刑狱囚徒。也就是说，丞佐助令长之外，还能独立地处理仓、狱等事。仓、狱是县政中两件比较重要的事，由县丞专管，可见其地位之重要。一般说来，每县只有一个丞，但都城所在地则不止一丞，如西汉长安就有左、右丞。县尉的设置，每县情况亦不尽相同，一般来说，大县设二人，小县设一人。所谓大县小县，不完全以户口多寡为限，主要是以地区范围的大小而论。都城所在县，设尉就更多，西汉长安县有左、右、广部、明部四尉，东汉洛阳也有东西南北四尉。县尉的选任与令长略有不同，一般来说，原来地位要略低一些，或者多少与武事有点关系，多是从两千石的掾属中调选的。县尉的职责，主要是维持境内治安，掌一县的军事。县尉对于令长有一定独立性，有时还可与郡廷发生直接联系，而且有自己的单独治所——官廨，有自己属吏，例如尉史、尉从佐等。
县属吏。秦和汉初，县廷的主要属吏是令史。武帝以后始逐渐有所变化，形成一套制度和名称，如分曹置掾之类。在分曹置掾以后，大体和郡属吏一样，各有名目和职掌：第一类是功曹和廷掾：功曹职总管内外，是县廷主要属吏，所以被称为“主吏”，在属吏中地位最高，权力最大，上可代表县令长，下可指挥游徼、亭长等。廷掾，相当于郡的五官掾，列曹有缺，均可代值，而在祠祀方面则居于功曹之前，处于首位，另外廷掾经常下乡巡行，充当令长耳目。第二类是门下亲近吏：主簿，在县廷内地位仅次于功曹，但比功曹亲近，为诸门下吏之长。主记、录事，掌记事和文书。小府，又称少府，主出纳、饷粮及金铜钱布。门下游徼，门下贼曹，掌督盗贼。第三类是列曹：其主管民政方面的有户曹，主户口名籍婚庆祠祀诸事；田曹，主劝课农桑；时曹，主农时节气；水曹，主水利之事；将作掾，主土木兴作。主管财政方面的有仓曹，主收民租；金曹，主收市租。主管交通方面的有集曹，主供纳输；法曹，主邮驿科程事；道桥掾，主修阁道；厩啬夫，主饲养。主管军事方面的有兵曹，主兵事；库啬夫，主兵械，尉曹，主卒徒转运。主管司法治安方面的除贼曹外，还有狱掾史、狱司空，主决罪和牢狱；传舍、候舍吏，监督行人；守津吏，督守津口；市掾，主市租和治安；少数民族杂居之县又设盟掾，主少数民族事务。第四类是校官，汉代县的学校曰校，置经师一人，主教育。第五类是散吏，其职与郡散吏略同，而地位低于郡中散吏。

乡里官吏。县下的最基层是乡、亭、里等组织，乡里基层官吏虽非朝廷正式任命，但其地位至为重要，举凡国家赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼、治安等，无不由乡里官吏承担。秦汉乡里官吏情况各不相同，大体可以分为三类：

以啬夫为主的乡官。秦汉之制，县以下分为若干乡。据《汉书·百官公卿表》，西汉平帝时有县、道、邑、国千五百八十七，有乡六千六百二

十二，平均每县辖四乡有余。《后汉书·郡国志》有县、邑、道、侯、国千一百八十，注引《东观书》永兴元年（公元 153 年）乡三千六百八十一，平均每县辖三乡有余。乡的官吏有啬夫、三老、乡佐和游徼。啬夫是乡中的主管官吏，职掌听讼与收赋税。啬夫根据其乡大小又有区别，一般大乡设有秩啬夫，或简称“有秩”，秩百石，郡所署为在册之吏；一般的小乡则设一啬夫，不名有秩，即不属国家正式官吏。三老是主管教化的乡官，往往设于大乡，选德高望重的耆老充任，三老不是行政职务，亦无俸禄，但在当时的地位很高，往往列于啬夫之前。乡佐是啬夫的助手。游徼，掌徼循盗贼，直属于县廷，也可说是县廷派往乡间的巡察吏。

亭长和亭吏。亭和乡是同一级的单位，但其设置的地点与作用不同。设在城市中的亭，是县以下里以上的单位，亭下辖里，如同乡下辖里一样。设在乡村中的亭，称为乡亭，往往是乡村中的一个小集镇，或处于交通要道之上。这样的乡亭具有客舍和邮传的作用，而乡亭官吏同时又负有督禁盗贼的责任。亭的主要官吏是亭长，由县廷任命，职责是维持地方治安，并听从县尉指挥。亭长之下有亭佐，佐助亭长；有亭候，主候望盘察行人；求盗，主求索盗贼等。
里正、典和老。乡下设里，里下又有什伍，什伍指五家或十家的组织，几个或十几个什伍组织构成里。里有里正，或称里魁，兼有官民二重身份，负责一里事务。什伍组织，按秦制是主五家者曰伍老，主十家者曰什典，汉代则一般通称什长、伍长。里正、典和老不是专职官吏，其责任是率里邻相互扶助，里中出有非常事故，及时禀告官府。