加强朝廷集中的权力

刘秀在争夺封建统治权的角逐中，不能不用利禄来笼络臣下。建武二年

（公元 26 年），他刚即位不久，即封邓禹、吴汉等人为列侯，食四县之地，

超过了西汉初年对萧何的封赏。建武十三年（公元 37 年），平定巴蜀公孙述之后，又大封功臣三百六十五人，外戚、恩泽四十五人。对于功臣虽给以优礼厚禄，但不给功臣以实权实职，削夺他们的兵柄。功臣除了任边将的以外， 多在京城以列侯奉朝请，《后汉书·贾复传》说：“帝欲偃干戈修文德，不欲功臣拥众京师，⋯⋯遂罢左右将军，复以列侯就第，加位特进。⋯⋯帝方以吏士责三公，故功臣并不用。”当时只有邓禹、李通、贾复等少数人得与公卿参议大政，改变了西汉初年那种由功臣相继出任丞相，在朝秉政的情况。对于外戚在经济方面尽量优容，如光武帝郭皇后家号为“琼厨金穴”，但不让外戚干预政事，不给他们尊贵地位。马援功勋很大，但在明帝时，尚因身为外戚，竟不得列入云台二十八将功臣图像之内。当时，外戚授官也以九卿为限①。明帝还明令规定，“后宫之家，不得封侯与政”②，并且还令外戚阴、邓等家互相纠察，不使有越轨行为。对于宗室诸王，则仅封与狭小国土，也严加控制。光武帝时，申明西汉旧制“阿附蕃王之法”，不让诸王蓄养羽翼。建武二十八年（公元 52 年），刘秀下令郡县搜捕诸王宾客，牵连而死者以千数。明帝时，其兄楚王刘英，被告交通方士，作金龟玉鹤，刻文字以为符瑞图书，暗中封侯置吏对抗朝廷，遂以此被废自杀。穷治楚王之狱的结果，被株连而死徙的外戚、诸侯、豪强、官吏又以千计，被搜捕者达数千人之多。

在行政制度上，刘秀虽然仍以三公（司徒、司空、太尉）担任宰相的职务，但进一步采用汉武帝重用内朝官员的办法，加重尚书的职权，扩大尚书机构，正式称为尚书台。凡机密之事全部交给尚书。如三公辟召官吏，须经尚书核准；尚书不仅能举正和劾奏大臣，而且还有搜捕和诛罚的权力。属于典章制度中例行的事，亦归尚书掌管，并有权作出改变或修正；国家大事， 常由尚书商议决定，三公则奉行而已。尚书台成为代表君主意志而居于三公之上的决策机构。尚书台的长官叫“尚书令”，他的副手称为“尚书仆射”。尚书台下设六曹，曹的长官称“尚书”。六曹分别掌管各种政事：三公曹主管对地方官的考察，吏曹掌管官员的任用，民曹管理修缮营建，二千石曹主管刑法，南、北主客曹掌管少数民族事务。这样，尚书台官员统管了军政、吏治、司法等政治事务，真是“众务悉归尚书，三公但受成而已。尚书令主赞奏事，总领纪纲，无所不统”①，拥有了朝廷的实际行政权力。三公名义上

① 《后汉书·明帝纪》及注引《东观记》。

② 《后汉书·明帝纪》及注引《东观记》。

① 《通典·尚书令》。

是宰相，并没有实权。刘秀“以吏士责三公”②，让三公只做一般官员做的事情，使他们名不副实。这种情况，延续了东汉一代。汉安帝时尚书陈忠曾说： “今之三公，虽当其名而无其实，选举诛赏，一由尚书；尚书见任，重于三公，陵迟以来，其渐久矣！”③东汉末期政论家仲长统指出：“光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下。虽置三公，事归台阁（尚书），自此以来，三公之职，备员而已。”①他们的话反映了东汉政府的实际情况。尚书台官员权力大，官职地位并不高，尚书令的秩禄是一千石，尚书仆射和六曹尚书才六百石，只相当于中级官员。由于尚书品秩低，易于控制。这种尚书台制度在东汉时期起到了加强皇权，削弱相权的作用。然而，皇权强固和相权微弱，在东汉后期皇朝衰败的条件下，却导致外戚宦官挟主专权， 这是东汉统治者始料所不及的。