一、监察行政体制和职能

（一）中央直接控制的监察行政体制

秦汉在中央设御史大夫，掌管监察并担任副丞相，这既便于协助丞相处理政务，又便于对丞相的监督，有“典正法度，以职相参，总领百官，以职相监临”③的权力，对当时国家政务有很大的影响。御史大夫设府，与丞相府合称“二府”，共同管理国家政务。御史大夫的主要职责是掌管法令规章、保管诏敕图籍法令以及考课功绩，所以其属官分成两个部分，一是以御史丞为首，统领御史 30 人以及一些掾、史、属等，在御史府中协助御史大夫办理政务，二是以御史中丞为首，“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章”①。从职责分工来讲，御史中丞分管皇帝直接交办的监察工作，所以设在宫中。当御史大夫改为大司空以后， 由于职务性质已经改变，御史中丞便与御史大夫相脱离，到东汉时，御史府改称御史台，成为相对独立的监察机关，御史中丞则成为御史台主，属少府， 号曰“宪台”②。至魏晋时，御史台脱离从属地位，成为完全独立的部门，设于宫中③，直接由皇帝控制。

御史台独立以后，原来御史中丞所率的属官的地位和作用也提高了，并根据所监察的主要事务而一分为三。治（持）书侍御史。“掌以法律当其是非”④，主管监察司法，殿中侍御史“居殿内察非法”⑤，主管监察殿堂朝见威仪，侍御史“掌察举非法，受公卿群吏奏事，有违失举劾之”⑥，主管纠劾

①

② 《全三国文》卷 21 载夏侯玄《时事议》。

③ 《汉书》卷 83《朱博传》。

① 《汉书》卷 19 上《百官表》。

② 《中华古今注》卷上云：“城门皆筑土为之，累土为台”。《说文》则释为“观四方而高者”。皇宫内累土筑台，象征天子地位高大，在台上建殿阁，则称为台阁，其官则以台为称。《初学记》卷 12《职官部》引谢灵运《晋书》云：“汉宫，尚书为中台，御史为宪台，谒者为外台，是为二台”。还有符节台、兰台等。大都设在宫中。少府是天子之小府，主管宫 中事务，所以东汉时，诸台除谒者台属光禄勋外，其余都属少府。

③ 北魏时，御史台迁出官中，号为外台，宫中有殿中侍御史，号为 内台。

④ 《续汉书志》卷 26《百官志》。

⑤ 《宋书》卷 40《百官志》。

⑥ 《续汉书志》卷 26《百官志》。

官吏的失职滥权及其他违法事件，责任最重。为履行职责，需要分曹治事。汉代有 5 曹，即：令曹，掌律令；印曹，掌刻印，供曹，掌斋祠，尉马曹，

掌厩马；乘曹，掌护驾。至晋时则发展为 13 曹（吏、课第、直事、印、中都督、外部督、媒、符节、水、中垒、营军、法、算）。⑦御史中丞三方面的属官既各有独立的监察范围，而又需要互相配合，反映出当时监察工作的扩大和深入。

监察职能虽然是单线垂直型的，但它涉及的方面是极广泛的。当时凡带有“台”的部门，都有责任向皇帝直接提控案件，其职掌内也有监察的内容。如东汉时朝会，尚书令、御史中丞、司隶校尉均单独设席，号“三独坐”①， 均职司监察。与尚书台、御史台合称“三台”的谒者台，“主殿上时节威仪”

②，也有专门的监察任务。皇帝为了直接掌握和了解情况，还经常派遣御史或

使者持节以监督管理各种事务，诸如拷问诏狱、督捕盗贼、刺举奸非、监军、都水等。尤其是刺举奸非，权力很大，如汉代的绣衣直指，曹魏和东吴的校事官，北魏的候官等，都是由皇帝直接委派的特别亲信，可以用公开或秘密的监察方法，督捕盗贼，治理大狱，检举吏民奸罪。这些人凭借皇帝赋予的权力，将监视网“分布州郡，横行事役，竞造奸利”③。时人无不切恨，孙吴时有人就疾呼“夫校事，吏民之仇也”④。

为加强对地方的控制，汉武帝把全国划分为 13 部（州）监察区，各部设刺史（京师地区为司隶校尉），以“六条”⑤监察郡国，年终回京汇报。在原有的地方层层监察的基础上，又增加了中央直接监察的内容，使中央直接控制的监察权力得以延伸。魏晋南北朝时，中央对地方的直接监察，多采用不定期和不定官职的遣吏巡察。