五、清代议政王大臣会议的建立及其演变

清代的议政王大臣会议，又称“国议”，它创建于皇太极崇德二年（公元 1637 年），撤销于乾隆五十七年（公元 1792 年），共存在过 155 年。

议政工大臣会议的出现，显然是受奴隶制末期军事民主合议制的影响， 但它在存在的 150 余年中，其本身的地位和作用，却有着重大的演变。

议政制的雏形，早在努尔哈赤创建后全国之时就出现了。伴随着满族历史的发展和军政力量的扩张，亟需研讨和处理日趋复杂的事务，努尔哈赤乃在八大贝勒（旗主）会议的基础上，增设了若干名理政听讼大臣，或称议政大臣，责成他们与八旗旗主一同议政，并负责初步的鞫间工作，以供贝勒和汗参考。当时议政大臣的地位远在八旗主之下，吸收他们参加议政并处理一些事务，仅是作为一种襄助的力量。

努尔哈赤死，皇太极嗣位，他有意识地抑裁大贝勒们的权力，并逐步提高议政大臣们的地位，“设八议政大臣⋯⋯总理一切事务，与诸贝勒偕坐共议”①，“协议国政，军国大事，均于此决之”②。当时奉谕参加议政王大臣会议的人，当然还仅限于满洲贵族，但其爵秩资格已经降低为可以委派贝子级的贵族充任。这显然是为了吸收较低级的贵族参与军国大政以削弱八和硕贝勒的势力，并便于控制。崇德二年（公元 1637 年），确定了议政王大臣会议是中央辅政机关。

满洲贵族入关，建立起统一的大清王朝以后，议政王大臣会议又有了进一步的扩大。顺治年间，非满族的范文程、安达礼、宁完我等也先后受命为议政大臣。这样以皇帝亲信关系，并着眼于国事政治需要，逐步代替狭隘的氏族血缘关系，有力地扩大了议政王大臣会议的基础并提高了它的效能，对稳定清初政局，奠定大清朝的统治，显然是有益的。

当然，议政王大臣会议的活动及其发展，是离不开各有关时期的政治形势的。康熙初年，发生过索尼、遏必隆、苏克萨哈、鳌拜四辅政大臣操纵议政王大臣会议以压抑皇权的事；随后，又爆发了以吴三桂、耿精忠、尚之信为首的三藩叛乱，康熙曾一度恢复主要由满洲亲王主持的议政王大臣会议， 由它掌握核心机密，“凡军国重务不由阁臣票发者，皆交议政大臣会议”①， “凡令仪政王、贝勒、大臣会议之事，俱系国家重大机密事务，会议之时， 理应极其慎密”②。这显然是一种非常时期的应变做法。而且，过分地将大权交付给议政王大臣会议，还必须防范到它对皇权的威胁③。康熙十六年（公元1677 年）设立南书房，由皇帝亲自挑选某些经过精审确定的亲信文人入南书房办事，组成自己直接控制的机要秘书班子，许多重大政务已不再交付议政王大臣会议讨论，改为径由南书房传渝或遵旨起草上谕，甚至收纳来自各地的密奏小折，这样做的目的正是为了更直接地行使皇权。到雍正七年（公元1729 年）设立了军机处，创建了朱批密折制度，一切都由皇帝“乾纲独断”， 议政王大臣会议更是名存实亡，变成一些不当权的贵胄世爵挂靠之地，或者

① 蒋良骐：《东华录》卷 1。

② 金梁：《满洲秘档》，《太祖行军琐记》。

① 昭梿：《啸亭杂录》卷 2《五大臣》。

② 《清圣祖实录》卷 31。

③ 谈迁在《北游录·纪闻》下说：“清朝大事，诸王大臣会议既定，虽至尊无如之间。”这一说法可能有夸大，但将军国大权过分交付给议政王大臣会议，是与皇权高涨的趋势相矛盾的。

是给予一些大学士、尚书之类官僚例兼虚衔的部门。雍乾时期，皇帝专政集权体制已经发展到顶峰，作为军事民主合议制残留物的议政王大臣会议，当然已无存在的必要。它的趋于衰败以至最后披裁撤，乃是必然的。