（一）二府三公辅政体制及运行机制

秦及西汉设丞相、太尉和御史大夫为宰相。太尉仅作为武将最高荣誉职务，而且不常设，所以真正承担宰相职责的只有丞相和御史大夫。他们分别开府，号称“二府”。府是宰相的政务机关，分曹治事，设掾属、御属分管众务，这些僚属由宰相自辟。西汉的丞相府规模较大，以黄阁为相府政务的中枢，设有 15 曹，分管各项政务，属官多时达 360 余人①。作为“掌丞天子， 助理万机”的丞相，通过这套政务机构来实行治理权。这时的丞相有总领百

① 据《汉旧仪》卷上载：“武帝元狩六年（公元前 117），丞相吏员三百八十二人”，按以下分工统计， 实际应为 362 人。关于丞相诸曹，据周道济《汉代宰相机关》统计，有东、西、议、辞，奏、贼、决、集、

侍、户、法、尉、乒、金、仓等 15 曹。劳干《汉代的政制》统计的 15 曹缺户曹，以黄阁充之。曾资生《中

国政治制度史》第 2 册统计的 15 曹缺者曹，亦以黄阁充之。钱穆《中国历代政治得失》统计的 13 曹缺议、集、侍二曹，以黄阁为一曹。这

官、主持朝政、召集朝议、决定国家军政大事、封驳诏书、任免和选用官吏、主管郡国上计、考课案劾百官、对上谏诤和对下执行诛罚等权力，凡国家要政无所不及。

御史大夫是丞相的副职，但其具有特殊的地位，不但辅佐丞相总理国政， 而且还主管监察，并且设有御史府，御史府中设有掾属和御属，分曹治事。同时，御史大夫作为上卿，还分领官署，有丞、中丞、侍御史等属官，负责监察各方面事务，保管各种律今图籍，对丞相也有牵制和制约作用。这样的设置和职权分工，已经寓有让它们既相互制衡又必须听命于皇帝的意义，体现出中国古代政治理论中的重视权力分配和制约的特点。

东汉时，以太尉、司徒、司主为三公，分别开府，设诸曹和黄阁以及数目大致相同的椽属和御属②。按太尉主天、司徒主人、司空主地的原则分部九卿，大尉所部为太常、光禄勋、卫尉三卿，司徒所部为太仆、廷尉、大鸿胪三卿，司空所部为宗正、大司农、少府三卿。三公彼认为是宰相之职。些统计大都参照东汉公府诸盲制度，《汉书》可考见的仅有东、西、集、奏、议、侍六曹。公府门阁涂黄色，故称黄阁，是主管公府内外交通文书事务时，与诸曹不是一个系统。

无论是对二府宰相还是对三公宰相，其任免都是由皇帝亲自决定的。随着皇权专制程度的加强，宰相的权力和地位却随之下降。汉武帝时期，任丞相者十人，只有顺迎上旨、善傅人誉的公孙弘和以醇谨著名的石庆得以善终， 其余八人，不是获罪自杀便是被下狱处死。

二府三公辅政体制并不是一成不变的，从辅政制度的发展规律来看，皇帝总是从亲宠的近待或仆从中选拔一些人来承担政务，逐渐演变为正式的辅政机构。当这些输政机构和官员的权力较重时，皇帝又从更为亲宠的近侍或仆从中另选委一些人承任政务，有意架空原有的辅政机构和官员，剥夺其实权，仅保留虚衔或使之变为荣誉职称。这样一再由内而外，一再由近侍演变为正规的政务官，其后叉以新的内侍取代之，是当时中央辅政部门权力转移又转移，辅政结构变更再变更的主线。