（二）中朝官尚书辅政体制及运行机制

汉武帝刘彻为强化皇帝个人的权力，压抑以丞相为首的公卿人等的权力，有意提高大将军的职权，重用侍中、大夫等文武侍从之臣，使用原在宫中主管收发文书的尚书掌管机要，将一些朝官封以“加官”，使他们可以在宫中行走，渐次形成以大司马大将军领尚书事为首的中朝官体系。每次商议大政，领尚书事得先行参议，而公卿大臣却未能预闻。渐次，以丞相为首的公卿们仅能奉行诏令而已。

由于以大司马加上起军名号领录尚书事务，尚书的地位得到提高，又从朝官中选拔一些人以“加官”的名义入宫分管尚书事务，从三署郎中间选用

② 据《续汉书志》卷 24《百官志》载，公府吏员各设长史一人，另有掾史属，太尉有 24 人，司徒有 31 人， 司空有 29 人，分主诸曹，“西曹主府史署用。东曹主二千石长吏迁除及军吏。户曹主民户、祠祀、农桑， 奏曹主奏议事。辞曹主辞讼亭。法曹主邮驿科程事。尉曹主卒徒转运事。贼曹主盗贼亭。决曹主罪法事。兵胄主兵事。金曹主货币、盐铁事。仓曹主仓谷享，黄阁主簿省众事。”诸曹各有令史，“阁下令史主阁下威仪事。记室令史主上章表报书记，门令史主府门。其余令史，各典曹文书。”还有“御属如录事”， “主为公御”。令史及御属，三公依次有 23 人、36 人、42 人，三公吏员合计 188 人，只有西汉丞相吏员的一半，可见三公的地位已经下降了。

一些有才能的郎官为尚书郎以掌管尚书具体事务，使尚书从原来的主管收发文书上升为“并掌诏奏”①。

中朝官和尚书郎分班在宫中值守，随时听候皇帝召见，呈送奏章或当面奏事，后又增加了披阅奏章提出初步处理意见的重要职责。因所奏事务繁多， 尚书便开始分曹理事，与丞相诸曹形成对口分工，具有代表皇帝颁布诏令于公卿和承传公卿奏章的权力，于是形成尚书干政和凌驾于公卿之上的局面。至东汉，“光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府”①，尚书权力进一步增重，使“选举诛赏，一由尚书。尚书见任，重于三公”②，“尚书行下三公，或不经由三公，径下九卿”③，外朝辅政的大部分权力便被尚书侵夺了。

尽管中朝官和尚书组织可以对外朝宰相进行制约，并一再侵夺外朝宰相的权力，甚至抑留百官章奏，参予有司政务，权势超逾外朝宰相，但其地位仍属于宫中官，与外朝没有上下级的关系。皇帝有意让这套系统互不统属， 以达到以内制外、以轻驭重、避免大权旁落的目的，尚书奉诏出令，外朝宰相遵旨执行，行政权最终仍掌握在皇帝手中，实际上形成了中朝官和尚书组织与外朝宰相双轨辅政制。其政令信息承传运行关系如下页图所示。