（四）县以下基层行政组织

秦汉在一县之内分成若干乡，乡下有里，里下有什伍组织。

乡设有秩、啬人、三老、游徼等乡官。大乡设有秩 1 人，小乡设啬夫 1 人，“皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品”，这些乡官为一乡之首，掌管基层民政和税收等事。

“三老掌教化。凡有孝子顺孙，贞女义妇，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行”，以礼教劝民于善。“游徼掌徼循，禁司好盗”，主管乡

主簿等，此光迎应是主管监察的，川、郡、县各有光迎，上下自成一系统。

① 《续汉书志》卷 28《百宫志》。

② 《北堂书钞》卷 78 引《晋起居注》。

③ 《续汉书志》卷 28《百官志》庄引应劭《汉宫》：“大县丞左右尉，所谓命卿二人。小县一尉一丞，命卿二人。”

④ 《续汉书志》卷 28《百官志》。

① 参见翟兑之、苏晋仁，《两汉县政考》第 3《东汉县政·职权》，联合公司 1944 年版。

② 《隋书》卷 27《百官志中》。

中治安。除上述主要乡官之外，还有一些乡佐“主民收赋税”，分职承办县廷所布置的各项政务。这些乡官除官秩达到“百石”，即有秩，要由郡府任命委用之外，其余则由县廷任命批准。

里设里魁或里正，按规定掌 100 家。什设什长主 10 家，伍设伍长主 5 家，形成连坐，“以相检察。民有善事恶事，以告监官”。里魁、仆长、伍长均由乡任命。

除乡里仆伍之外，在县下还有亭一级组织，没有亭长，“主求捕盗贼， 承望都尉”①，协助都尉管理地方治安，并负责官府文书承传转递工作。东汉废郡都尉以后，亭仍然保留，除承担原来的工作以外，逐渐地转向民事，并且纳入县的行政系统中②。亭长之下还设有求盗、亭吏等属员。

魏晋南朝基本因循汉代的乡、亭、里体系，但此时民户多依附于世家大族，国家所控制的民户越来越少，乡里组织实际上遭到破坏，多以私从部曲维护世家大族庄园政治和经济秩序，乡里组织的作用反在庄园坞堡之下。统治者一再检括民户，加强乡里的工作，但收效都不大。

北魏以北方游牧民族入主中原，初期还保图着比较稳定的氏族社会组织关系，基层组织是以宗族为单位的宗主督护制。这种制度是保持原鲜卑部落的关系，让他们以宗主的身份管理所在的村落坞堡。至孝文帝迁都洛阳，实行汉化以后，进行了一系列改革，其中一项就是采纳尚书仆射李冲的建议， 实行三长制，即“五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长，长取乡人强谨者”③。其职责是检查和审定户口，征发赋役，办理一般民事诉讼。此制法本《周礼》，故北齐改为 10 家为邻，50 家为闾，100 家为党族，各设邻长、闾正、党族主管，北周则进一步改为邻、里、党、族，以与《周礼》相符。虽然名称有所改变，但其基本职能未变。