二、地方行政制度及其演变

在明清两代，地方行政制度基本相同，府、州县以下的建制无多大变动，但在省一级则有几次较大的变动，这反映出，朝廷既要紧密控制各省的一应行政权力，将财权、军权、司法审判权尽可能集中于中央，但在实际统治中，又深感地区分散辽阔，不给予地方一定的权力，实难充分并较好地履行统治职能，为此。在 500 多年中，随形势的变异，一再对省级行政制度作了实际上的重大调整。

朱元璋在起义过程中，凡略定的地方，都沿袭元朝行中书省的制度，设置行中书省，或中书分省。行中书省的负责人叫参知政事和平章政事，省内设置的机构和官吏，大体上和中书省相同。明初仍保留此一制度，当时中央

六部的尚书往往被调派到行省去担任参知政事，而各行省的参知政事亦多有内调为六部尚书的，当时省级主官的地位很高，统率一省大政，其职权亦很重。在战事频繁和建国初期，为处理各种紧急性的政务，明王朝亦不能不给予省级主官较大的权利，允许他们因机便宜处理地方大政。但这与高度集中权力于中央的国家根本体制是相冲突的。故此，在洪武九年（公元 1376 年），便下诏将全国各行省一律改为承宣布政使司、废除行省制度①。各行省原有的参知政事改称为布政使。在省一级由承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司分别掌管行政、监察和司法、军事行政的“三司制度”，实际上是将一省的地方军政权力一分为三，一省之内并没有任何一个部门或官员可以单独裁断全局性的大政。遇有重大问题，要由“三司”议奏，听候皇帝批办。“三司”之间虽有分工，但主要是为了加强它们之间的相互监督和钳制。

布政使司的职权既然与原来的行中书省大有不同，故其内部机构和属官也相应地作了较大的裁减，原有的平章政事、左右丞等重要僚佐的职位都取消了。布政使司已经不再是一个统率全省全面工作的领导机关，而降为仅负责“上承下宣”的行政部门。它只能根据朝廷的指示管理一些属于民政和财政方面的工作，诸如稽核户籍人口，征调赋役，督促生产，兴办水利、学校，检查和督促府州县官员完成上述事务，并奏报其功过，管理关卡仓库钱币，等等。它和当年号称“外政府”的行中书省已完全不能相比拟。即使在本身分管的民政和财政工作中，遇有重大问题，仍需照会其他两司，不允许独断。布政使司不能指挥军队，也不能直接处理刑狱司法事务。没有军队，便无法造反，不直接掌握法律这样的镇压工具，权威也就受到了限制。明初国家体制的重大变革乃是首先从省一级开始的，行中书省被撤销了四年之后，省的“三司”制度大体奠定稳固了，朱元璋才着手废除中央朝廷的中书省。其实，到洪武十三年（公元 1380 年）宣布永远废除中书省时，它的下属的行省早已被取消，各省“三司”奏事又不准夫白中书省，中书省和丞相早就被架空，仅存躯壳了。

但亦应看到，由于专设布政使司主管一省的民政和财政，也促使这些方面的工作较前深入。在布政使司以下增设了一些业务性的机构和官吏，如经历司、照磨所、理问所、司狱司、库大使、仓大使、宝泉局、杂造局、织染局等。有时还派遣布政使司内的参政、参议等官在各地分守，负责处理此一小块地区内的有关事务。还可以委派一定的官员负责处理某项专门任务，称为督粮道、督册道、屯田道、清军道、驿传道、水利道等等。总的说来，在权力上是较行中书省大大降低了，但在职责上却较为专一深入了。这在地方行政制度上有其可取的一面，清代一直沿用此制，并不是偶然的。

但是，在一省之内取消了任何统率全省政务的部门，“三司”鼎足而立，分别由朝廷垂直领导的办法，实际上也经常出现遇事处置不及时，延误事机，互相推诿塞责的情况。特别在边塞地区军务紧急、输粮地区漕运紧急以及较大规模地修建水利工程或发生重大骚乱等情况下，“三司”分治就暴露出指挥不灵，威信不孚，难以胜任这些急要事务。永乐年间，即开始派遣都察院的都御史、御史以及其他受特派的官员，到各地总督漕运，为完成任务，这

① 当时，首都在南京，南京及其周围地区（大体相当于今江苏省）为朝廷直隶地区，其余再设浙江、江西、福建、北平、广西、四川、山东、广东、河南、陕西、湖广、山西等 12 个布政使司。永乐年间迁都北京，

将北平布政使司改为北直隶，又增设了云南和贵州两个布政使司，除南北两宜隶外，共有 13 个布政使司。

些官员有权统一指挥“三司”各宫。明中叶以后，总督某某等地军务兼理粮饷、巡抚某某等府州县兼管河道的官名相继出现，在蓟辽、保定、宣大、陕西等处，派遣的总督、巡抚实际上已经逐渐成为固定职位，明代后期，在腹里省份，如浙江、福建、四川、湖广、云南、贵州等地也较普遍地设置起来了。当时的总督、巡抚、经略等高级地方军政长官大都还是以监察官或军事首长的身份特派的，虽然在官方规章上仍以“三司”分治省政为主，但实质上因实际需要，权力已渐趋集中。

清朝省一级的地方行政制度，是采取对明中叶以后由总督、巡抚统领省政予以事实上的承认的做法，并明确规定立为正式制度。总督是兼管两省或三省事务的高级地方官，“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”①、巡抚是负责一省全面领导工作的首长，“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”②，是名正言顺的地方大吏。清代的督、抚沿袭明代旧制，都带有右都御史或右副都御史的兼衔，在军务地区，有时还带兵部尚书、右侍郎的兼衔，在水利重要地区，也有加工部衔的，这些都说明督抚们在一定限度内可以行使监察官吏和指挥军务的职权。总督和巡抚之下都有一定数量的直辖军队，总督管的叫督标，设有副将、参将等官；巡抚管的叫抚标，设有参将、游击等官。此外，还设有跨省的专职领导某项事务的总督，如河道总督、漕运总督等。

清代在省一级虽然确定了以总督和巡抚为军政首长的制度，但中央朝廷对督抚们在工作活动中的控制却极严。一切较为重大的政务都必须奏报皇帝，等候批示。清代的康熙、雍正、乾隆、嘉庆等皇帝通过批示（雍正以后经过军机处），对各省地方政务，能够做到具体安排和指示。如果督抚们偶有越轨行为和不顺意之处，立予法办。故清代督抚们虽被授予一省甚至两三省的军政权力，但并没有发生有能力恃势自重、对抗朝廷的情况，加以初期对于山西、陕西、东北各地区的督抚专用满员，驻防各省的八旗军队又全由满员担任都统、将军等官，因此清代省一级地方行政制度曾有过约 200 年的相对稳定。

由于清代特殊的军制，满洲、蒙古、汉军等八旗官员男有统辖系统，故在各省不再设都指挥使司，将三司改为二司，一省之内，在督抚之下只设布政使司和按察使司，主官为布政使和按察使。但清代的两司，己不再是一省的主要负责人，而下降为督抚的属官了。

明初对省以下的行政区划也作了较大的改革。首先是简化了层次，将元代路一级机关完全撤销。在省以下，一般的地方管理机关分为两级：第一级是府，长官是知府；第二级是县，长官是知县。此外，也有州，州为两种：一种叫直隶州，是直属省管理的，其地位略低于府，而较高于县，其下亦可辖有少数的县；第二种叫属州，隶属于府，长官叫知州。州县是直接临民的政治单位。这种体制历明清两代基本未变。

明清两代府一级的地方衙门，都是在省之下管辖若干个州县的接近基层的行政领导机关。知府一官是四品官（大多数时期是正四品，曾改过从四品），本府内的民政、财政、司法审判等政务俱由其负责。设有同知（正五品）、通判（正六品）为辅助官员，当时被称为佐贰官，分别管理赋役、户粮、督

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② 《清史稿》卷 116《职官志三》。

捕、河工、水利等工作。府衙门内还设置经历、照磨、司狱等低级官员以及六房书吏、衙役等。府不像省那样再分司办事，因为它接近基层，所管辖的地区本来就不很大，事务比较简单，所能动员的人力财力也是有限的。中央朝廷无虞知府以一府的力量来造反，而且，地方上也负担不了众多的冗官。明清两代的首都北京，名为顺天府，明代的留都南京名为应天府，清代也将沈阳定为奉天府，这几个地方或为全国政治中心，或对某一朝代存在特别的历史渊源，即所谓“龙兴之地”，地位级别均较一般府为高，长官被称为府尹（正三品），还增设府丞（正四品）、治中（正五品）等官，比较特殊一些。

直隶州中有管辖县的，其职责大体与府相同。知州是从五品官，州衙门内设有州同、州判，是所谓佐贰官，分管粮务、水利、徭役等事。还有一个吏目，是专管刑狱事务的。

属州和县都是直接临民的基层政权组织，知州、知县对本州县境内一切生产生活、诉讼纠纷、宗教、教育、户籍、保甲，全都要负责。知县是正七品官。县内还设县丞一人（正八品），主簿一或二人（九品），是佐贰人员。县衙门内设有三班六房的吏役，有监狱、仓库，可谓一应俱全。