第四节 早期国民政府

所谓初期的国民政府，是指 1925 年 7 月至 1928 年 10 月，国民党所建立的中央政府。也就是孙中山所说的“军政时期”的政府。

1925 年 3 月，孙中山逝世以后，国民党中央执行委员会于 7 月 1 日通过了《国民政府组织法》，于是国民政府正式成立。《国民政府组织法》全文共 10 条，其要点有三：

一是国民政府在中国国民党的指导与监督之下行使全国政权。二是国务采用委员合议制。

三是中央政府采用二级制。

由于 1926 年开始的大规模北伐战争进展很快，同年 10 月，北伐军攻下武汉，广州国民政府迁都武汉。1927 年 3 月，在武汉的国民党中央委员召开二届三中全会，修改《国民政府组织法》，决定不设主席，实行常务委员负责制。随着北伐的顺利进展，国内的政治危机亦逐步明朗化。不久，以蒋介石为首的国民党右翼势力，在中外反动势力的支持下，于上海策动了“四·一二”反革命政变，公开背叛孙中山先生所制定的三大政策，大肆逮捕、屠杀中国共产党员与工农革命群众，并于 1927 年 4 月 18 日，在南京宣布另组国

民政府，大体沿用 1925 年公布的《国民政府组织法》。随后，武汉政府的汪

精卫等人，虽于 7 月 15 日亦发动“分共政变”，但宁、汉政府相互争夺领导

权的斗争仍继续进行，宁汉分裂的局面，直至同年 9 月 16 日成立国民党中央特别委员会，代行中央执行委员会及中央监察委员会的职权，以调整各方争权夺利的矛盾时，才暂时获得了表面上的统一。当时是根据 1927 年 3 月的《国

民政府组织法》来组织政府的，可是到了 12 月 28 日，这一过渡性质的机构

又因为各方面的不满意而告完结，直到 1928 年 2 月 3 日，方才开起了国民党

二届四中全会，重新议定了国民政府组织法，组成新的国民政府。同年 7 月， 东三省的张学良宣布易帜，承认接受国民政府中央的领导，中国国民党于是取得了全国的统治权。10 月 3 日，国民党中央政治会议议定五院制的《国民政府组织法》，从此进入了一个新体制的时期。

初期的国民政府，在国民党中央的指导与监督下掌握全国政务。国民政府采取委员会形式。委员由国民党中央执行委员会选举，任期不定。委员中由中央执行委员会提出 5 至 7 人为常务委员，执行日常政务。除了 1927 年的

《国民政府组织法》规定不设主席外，其他时期均由中央执行委员会在推选国民政府委员时，指定 1 人为主席。从规定来看，主席也没有什么高出其他委员之权，只是负责召集国民政府委员会议，至于公布法令及其他文书，是由主席与主管部长或常委暑名，以国民政府的名义进行。在不设主席时，签署文件须有委员 3 人以上署名。

国民政府的内部机构，先后成立有秘书处、副官处、参事处等。秘书处受主席或常委之指导，掌理秘书事务。设秘书长 1 人，秘书、办事员（科员或处员）、书记官各若干人，此外酌情配备雇员。处下起初设总务、机要、撰拟 3 科，1928 年将总务科内铨叙、印铸等二项工作抽出组成第四科。副官处设副官长 1 人，高级副官 4 人、副官 6 人、差遣 12 人，亦可酌情用雇员。副官长根据国民政府常委的决定，受秘书长的指挥，有管理政府警卫部队之权，处下设总务、内务、管理三科。参事处设参事 14 人，由政府简任。参事处设参事会议。根据国民政府参事会议规则，参事会的职权是：政府咨询、

办理特交事件、各参事建议提案审查、参事处收支经费审查、参事处职员成绩考核及其他重要事项。至于行政各部，1925 年国民政府刚成立时，仅有军事、外交、财政 3 部。后来陆续增设交通、司法、内政、工商、农矿等部， 以及教育行政委员会、建设委员会、侨务委员会、蒙藏委员会、禁烟委员会等等。

各部会的职权如下：外交部，管理国防交涉及关于在外侨民、居留外人、中外商业的一切事务。

财政部，起初规定为管理国民政府财务行政，处理政府预算及监督所辖各机关。后改为，管理全国库藏、税收、钱币、会计、政府专卖、储金、银行及一切财政收支事项，并监督所辖各机关及公共团体的财政。

军事部组织法虽经公布但未施行，军事部很快为军事委员会代替。军委会的职权将在下文详述。

交通部，管理全国路政、电政、邮政、航政及监督一切交通电气事业。司法部，管理民、刑事，非讼事件，人口户籍登记，监狱及出狱人保护

事务，并其他一切司法行政。

内政部，依法令管理地方行政及土地、水利、人口、警察、选举、国籍、宗教、公共卫生、社会救济等事务。

工商部，依法令综理全国工商行政事务。

农矿部，依法令综理全国的农务、矿业等行政事务。

教育行政委员会，掌管中央教育机关，并指导监督地方教育行政，后改为大学院，管理全国学术及教育行政事务。

建设委员会，根据孙中山的三民主义、建国方略、建国大纲的精神，研究、筹备及实行关于全国建设的计划，对各省区建设厅有指挥监督之责。

侨务委员会，专管华侨事务，但其范围以不与驻外使领馆及各部院会职权相抵触者为限。

蒙藏委员会，审议关于蒙藏行政事项及计划关于蒙藏地区的各种兴革事项。

禁烟委员会，承国民政府之命，执行全国禁烟事务。对于各省及特别市政府的禁烟措置及其处分，须指导并督促之。如认为违背法令或失当时，应呈请国民政府变更或撤销。

此外，还有一个劳工局，其职掌为依法令掌理全国劳工行政事务，对于各省农工厅及各地方之农工行政机关，就其主管事务，有监察指示之责，如发现有违背法令或逾越权限的行为，应报告国民政府停止其活动或撤销其机构。

由于初期的国民政府处在北伐战争时期，所以军事机关更显突出。国民政府的军事委员会，其组织法屡有修正。1925 年 7 月 5 日公布的组织法规定， 军事委员会受国民党指导及监督，管理、统率国民政府所辖境内海、陆军、航空队及一切有关军事各机关。军委会以委员若干人组成，并推主席 1 人。委员会议决事项，须经出席委员三分之二通过，方为有效。如多数委员不在军委会所在地时，主席与委员 1 人有决定处置之权。所议决事件，由主席署名，以军委会名义用命令方式推行。如果议决的事情是关系到政治训练部及军需局者，除呈请主席署名外，需有该主管机关长官副署。关于国防计划、实施军事动员、军制改革、高级官佐的任免、陆、海军移防、预算、决算及高等军事裁判等，以及其他与国民政府政策有关的事项，所发出的文告及命

令应由主席及军事部长的署名行之。1927 年 7 月 12 日公布的大纲规定，军委会为军事最高机关，负全国陆、海、空军的编制，统御、教育、经理、卫生及充实国防之责。委员由中央执行委员会遴选负有军事重责及富有军事、政治学识经验者若干人，交国民政府特任。委员互选 5 至 7 人为常委，常委

互选 1 人为主席。凡执行军事委员会的决议及用军委会名义发布命令时，由常务委员全体署名。各省区行政机关，执行与军事有关联之事务时，军委会有指挥监督之责。

同年 11 月 25 日与翌年 2 月 14 日的新大纲又作了两次修正，只限于组织上的变动，如设立或撒销主席团等，新的规定比较量要的是，紧急重大事件由主席或常委负责处理。

除了军委会外，当时还没有总司令部。根据 1926 年 7 月 7 日《国民革命军总司令部组织大纲》的规定，总司令由国民政府特任，并兼任军委会主席。参谋长以军委会参谋部长兼任，或由总司令呈请国民政府委任。另设参事厅襄助政务。总司令的职权为，统辖国民政府下的陆、海、空各军，并对于国民政府与国民党中央在军事上负完全责任。军委会属下的政训部、参谋部等各军事机关，亦均归总司令部直辖。尤为重要的是，在出征动员令下达后， 为图军事便利起见，凡国民政府所属军、民、财政各部机关，均须受总司令之指挥，秉承其意旨办理事务。这样一来，政府各机关无不受其管辖，在事实上采取了军事独裁制。至于总司令部虽然设在军委会年，但由于是在北伐战争时期，故随时进出于前方。总司令出征时，设立治安委员会代行其职权。此会受政治委员会的指挥，其议决案关系到军事者，交由总司令部执行。1927 年 5 月，《革命军总司令部组织大纲》规定，总司令部设参谋总长、次长各

1 人。总长由中央执行委员会于军委会中途选，交由国民政府特任，次长由总司令推荐，呈清国民政府任命。还规定，凡编入作战序列之海、陆、空军， 均归总司令部统辖指挥；未加入作战序列之各军，仍由军委会直辖，但应作战上的要求，总司令可以咨请军事委员会调遣之。

初期的国民政府，并未设立正式的立法机关，一切法律均由国民党中央执行委员会及政治会议所制定。1927 年中央特别委员会时代，政治会议一度取消，立法权即由国民政府行使。直至 1928 年 3 月 1 日，国民政府公布立法程序法，立法权才有明文规定。立法程序法规定，一切法律由中央政治会议所议决、制定，由中央执行委员会交由国民政府公布，称之为“法”；而国民政府为执行法律或基于法律之委任所制定的施行法律的规则，称之为“条例”。凡“条例”不得与法律抵触。国民政府在接到国民党中央执行委员会交办的政治会议所议决的法案后，应尽量在十日内公布。在公布期限内，国民政府可以请求中央政治会议复议，但以一次为限。

国民政府初期，虽没有设立正式的立法机关，但设有专门管理法律起草与审议的机关。比如法制委员会、法制编审委员会、中央法律委员会等等。但他们均无立法权，最多只是秉承中央政治会议及国民政府之命，起草、审议、建议有关法律条文而已。

至于司法权及司法机关，初期国民政府尚未建立明确的制度。关于司法行政，最初在大理院内设司法行政事务处掌理，后演变为司法行政委员会、司法部。最高的审判机关为大理院。至于行政诉讼，则由监察院处理。

初期国民政府的监察权及监察机关的大致情况是：1925 年 8 月 1 日成立监察院。1925 年 7 月公布的《国民政府监察院组织法》，只是笼统地规定监

察院受中国国民党的指导与监督，监察国民政府所属各机关官吏的行动及考核税收与各种用途的状况，如果查到舞弊与失职等情况，当即起诉于惩吏院惩办之。该法在同年 9 月 1926 年 10 月、1927 年 11 且均有修正。归纳起来主要职权有如下六项，各项修改后略有增删：1.发觉官吏犯罪，2.惩戒官吏， 3.审判行政诉讼；4.考查各种行政；5.稽核财政收入、支出；6.官厅簿记方式、表册之统一。

1928 年 3 月，国民政府筹设审计院，7 月正式办公。从此将属于监察院的审计权独立出来了。

总之，初期国民政府正处于新、旧军阀交替时期，各类政治集团、各派政治力量都在进行较量与争夺，各种制度是随着政治、军事的形势而变化的。1928 年，北伐战争已告结束，以蒋介石为首的大地主、大资产阶级的统治集团，初步趋于相对的统一。10 月 3 日，国民党中央政治会议议定五院制的《国民政府组织法》，国民党的中央政制进入了另一个时期——五院制国民政府时期。